《外国恐怖组织报告》（2001年10月5日）

《外国恐怖组织报告》（2001年10月5日）于2001年10月5日发布，介绍美国如何依据国内法将外国组织认定为恐怖组织，以及指定之后会产生哪些影响。报告描述了一套正式且可续期的行政程序，但其影响不止于法律标签——指定可以限制支持、影响代表进入或留在美国的能力、冻结资金，并孤立被列名的组织。将报告与诺姆·乔姆斯基（受访者）对官方恐怖主义定义的批评并读，也能看出国家对暴力的分类权力如何同时通过法律规则和政治语言发挥作用。

目的与法律框架

报告由美国国务院（发布外国恐怖组织名单）下属的反恐协调局编制，日期为2001年10月5日。报告讨论的是外国恐怖组织指定制度——将组织列入名单的法定标准、作出或续期指定的行政步骤，以及指定所带来的后果。

国务卿与司法部长和财政部长共同制定名单。报告指出，该制度的法律依据是《移民与国籍法》，该法经《1996年反恐怖主义与有效死刑法》修订。组织必须是外国组织；必须从事法条所定义的恐怖活动；其活动还必须威胁美国公民的安全或美国国家安全，包括国防、外交事务或经济利益。这些条件将组织的身份与行为，同对其构成何种美国威胁的判断结合起来。

报告所述定义以在行为发生地违法的行为为起点，或以若在美国实施便违反联邦法或州法的行为为起点。摘录的法条文本将劫持或破坏交通工具列为一种恐怖活动，包括飞机、船舶和车辆。定义还包括绑架或拘禁，并以杀害、伤害某人或继续拘押某人为威胁，借此迫使第三方或政府采取行动或不采取行动，并以此作为释放条件。因此，该定义描述的不只是暴力行为，也包括通过威胁受害者来胁迫另一决策者的行为。

指定与审查

报告说明，指定并非默认永久有效，而是有期限的。指定有效期为两年；期满时必须明确续期，否则便自动失效。续期是一项有意作出的决定——国务卿必须认定该组织继续从事恐怖活动，并仍然符合相关法定标准。因此，所述程序要求重新评估，而不是将先前的分类无限期视为定论。

名单通过一系列行政决定逐步形成。1997年10月，国务卿玛德琳·奥尔布赖特批准了首份名单，共列入30个组织。1999年10月，她续期了其中27个组织的指定，并允许另外3个组织移出名单，因为它们已停止恐怖活动，不再符合标准。她于1999年将基地组织列入名单，并于2000年将乌兹别克斯坦伊斯兰运动列入名单。2001年10月，国务卿科林·鲍威尔续期了28项指定中的26项，并将此前以不同名称分别列出的两个组织——卡哈内·海组织和卡赫组织——合并处理。

国务卿在审阅多家情报机构编制的综合报告后作出指定和续期决定。该报告根据机密和公开来源记录有关组织活动的证据。美国国务院与美国司法部、美国财政部及情报机构合作，编制详细的行政记录。指定在《联邦公报》正式刊载前七天，美国国务院会以保密方式通知国会。

指定决定可以接受司法审查。如果组织在联邦法院对指定提出挑战，政府会依据行政记录为国务卿的决定辩护。该记录包含情报信息，并予以保密。因此，这一程序允许诉诸法院，同时也依赖不公开披露的材料。国务卿在与司法部长和财政部长协商后，可以随时增列组织；如有充分理由，也可以在通知国会后撤销指定。

法律与实际影响

报告将指定的法律后果与其更广泛的预期影响区分开来。在美国境内或受美国管辖的人，不得向被指定的外国恐怖组织提供财政或物质支持。外国代表及某些成员可能被拒发签证或遭驱逐。美国金融机构必须冻结指定组织及其代理人的资金，并向财政部外国资产管制办公室报告。

报告还指出，指定会带来一些并非通过上述直接法律限制、而是经由公众与机构施压产生的后果。指定旨在阻止捐赠和资助、提高公众对列名组织的认识、向其他政府传达美国的关切，并在国际上污名化和孤立这些组织。因此，这种分类在多个层面发挥作用——它限制交易与准入，要求机构采取行动，并向国内外受众传达判断。

名单作为一种政治分类

报告将指定描述为依照法定标准并以行政记录为依据作出的决定。乔姆斯基在相关论述中质疑，官方定义和标签是否被一致地用于国家行为体与非国家行为体实施的暴力。他认为，恐怖主义的官方描述可能被选择性地使用，将对手实施的暴力与强国实施的胁迫性暴力区分开来。他把官方恐怖主义定义与美国的低强度战争教义作比较，直接阐明这一观点——他认为，两者在为实现政治目的而对平民群体使用胁迫手段方面几乎相同。

这种批评并不改变报告的法律机制，却阐明了乔姆斯基赋予该机制的政治意义。在他的论述中，关键问题不只是是否存在某种定义，还在于由谁来运用定义，以及哪些人的行动会被纳入其中。报告规定指定每两年续期，并要求组织继续符合相关法定标准，这些要求建立了正式的审查机制；而保密的情报记录、酌情决定权以及在国际上污名化组织的明确目的，则显示指定也作为一种国家政策工具发挥作用。综合来看，这些特点使该文件既是美国法律程序的说明，也是官方命名所行使权力的一个例子。