主权与政府的区分

主权与政府的区分是卢梭政治理论的结构枢纽——人民保有最高立法权，而政府仅作为执行机构，受委托落实公意。通过区分意志的力量与行动的力量，卢梭试图调和政治秩序与自由，并防止统治者冒充主权者。这一区分使政府成为必要，但绝非至高无上——政府权力源自人民且可以撤回，其正当性取决于它是否依法服务公共利益。

正当权威的问题

卢梭的论证始于政治义务问题，而非描述现存国家碰巧如何运作。他将探究政治权利原则与研究既有法律和制度区分开来——历史事实可以帮助解释政治安排，但事实本身无法确立权利。他的目标是确定任何正当社会赖以建立的条件。问题在于，人们如何联合力量、互相保护，同时每个人仍能保持自由，而不受他人任意意志支配。

这一问题构成社会契约的框架。契约旨在建立一种共同体，以共同力量保护每个成员的人身与财物，同时使每个人在与众人联合时仍只服从自己。契约条款意味着每个缔约者将自身及其权利在平等条件下完全转让给共同体。这并非将政治权威交给统治者，而是确立集体主权者，其权威源自人民共同行动。

契约还需要一种确保其义务得到履行的手段。一个人可能追求与共同利益相悖的特殊利益，一面声称享有公民身份的好处，一面逃避其义务。因此，卢梭指出，任何拒绝服从公意的人，都可以由整体强制其服从——“被迫自由”。这一说法以公共权威与私人支配之间的区分为前提——强制只有在落实共同条款、保障每个公民免于依附个人时，才被视为正当。

主权意志与行政权力

卢梭对主权与政府的区分，正如他对意志与执行意志的力量的区分一样鲜明。立法权只属于人民，因为主权行为必须是法律——法律普遍适用于共同体。与此相对，行政权力由个别行为构成，因此不属于作为立法者的人民。政治共同体需要一个机构组织公共力量并施行法律，但这种实际需要并不使该机构成为主权者。

因此，政府是位于主权者与臣民之间的中介机构。它负责执行法律，维护公民自由与政治自由。其成员可以称为执政官或统治者，整个机构则称为君主；这些称谓并不赋予其独立的最高权威。统治者以自己的名义行使权力，但只是主权者委托其掌管权威的受托者。因此，对他们的任命是一种委托或职务安排，而不是人民让渡自治权利的契约。

这项委托仍受人民控制。主权者可以限制或修改政府的权力，也可以随时收回权力；行政权力虽经委托，最高权威却未曾让出。卢梭以身体作比喻，使这种关系更为鲜明——立法意志指明方向，行政力量则将决定付诸实施。在他的政治安排中，立法权至高无上，行政权从属且源自立法权，司法权则是政府的一项职能，而非主权的独立组成部分。政府可以代表国家采取行动，但只能作为意志的工具，而那一意志仍属于别处。

限制、张力与政治规模

这一区分在概念上清晰，但在实践中难以维持。卢梭将涉及普遍事项的主权立法与涉及个别情形的行政行动区分开来。一项平等适用于整个共同体的措施可以被视为普遍措施；一旦它专门针对某个阶层或个人，就成为个别措施，不再是主权行为。这一限制防止法律被直接用作针对特定群体的工具，但也造成实际困难——现代立法常常针对特定阶层与利益。公共事务越是以这种形式出现，这一区分留给行政权力的空间就越大。

政治规模至关重要。在城邦中，共同体可能比大国更容易作出真正普遍的决定，因为治理大国需要更多个别措施。因此，卢梭的区分或许能在他设想的较小政治共同体中保留人民意志的实质行使，却也可能使人民在大型现代国家中的作用变得有限。在这些国家中，人民或许主要只保有罢免不合意统治者的能力。因此，这一理论对人民主权的捍卫，也揭示了直接集体创制这一高要求理念与政府实际运作条件之间的张力。

代表制使这种张力更加突出。卢梭认为，主权寓于公意之中，因此不可由代表代行——一个意志要么与人民的意志相同，要么就是另一种意志。代表可以担任受托人，却不能代替人民制定最终法律；未经人民亲自批准的法律无效。这一主张与行政委托的界限出自同一原则——官员可以管理受委托的权力，但委托不能使他们成为主权者。卢梭指出，大规模人口难以集会，并回忆格拉古兄弟时期，一些罗马公民曾在屋顶上投票。组织上的负担确实存在，但在他看来，这并不能取消人民的立法权。

篡权与国家的命运

这一区分也决定政府何时不再正当。如果君主不再依法行政而篡夺主权权力，国家本身便会收缩——国家内部形成一个由政府成员组成的新团体，其余人民则沦为受主人支配的臣民。篡权破坏社会契约。公民恢复自然自由；他们可能仍被迫服从，却不再负有正当的政治义务。

当政府成员各自攫取本应只由集体行使的权力时，也会发生相关的解体。其结果是四分五裂——实际上有多少执政官便有多少君主——国家不是覆亡，就是改变政体。卢梭将由此产生的弊政称为无政府状态，同时区分各种政体的退化形式——民主政体退化为暴民政治，贵族政体退化为寡头政治，君主政体退化为暴政。这些不只是有缺陷的行政选择，而是主权意志与行政权力之间正当关系的崩溃。

卢梭还将这一区分延伸至公共经济；他以此指政府，并将其与主权相区别。主权拥有立法权，可以使整个国家受其约束；政府拥有执行权，可以在个别情形中约束个人。二者彼此关联，却不能互换。统治者的利益和意志与人民的利益和意志保持一致时，政府才是正当的；二者一旦背离，公共行政便沦为暴政。因此，这一区分既提供了一种制度安排，也提供了检验政治正当性的标准——人民必须继续作为法律的源头，而行政官员必须继续向这一源头负责。

意义

主权与政府的区分，直接回应了将现存政府视为国家最高权威的危险。针对推翻政府必然导致政治共同体本身解体的观点，卢梭主张政府与作为主权者的人民彼此有别。政府可以被更改或罢免，而共同体支配自身事务的根本权利并未因此让出。主权绝对、不可让渡、不可分割且不可摧毁，并非因为统治者拥有无限权力，而是因为人民不能有效让渡其最终权威。

这一理论的抱负与难题源于同一原则。它将立法权交由人民，将行政事务交由可撤换的官员，从而使政治自由与共同力量相容。然而，它也要求人民继续行使这种创制权，而不能只同意一次，随后便将其交给代表。只有在行政权力仍是人民的工具时，国家才具有正当性；一旦工具自称为权力源头，维系政治共同体的关系便已遭到颠覆。