主权者立法与政府执行的关系

主权者与政府的关系，将人民制定法律的权力与政府执行法律的职责区分开来。其核心主张是，正当政府并非作为人民的契约主宰进行统治，而是依照主权者制定的法律行事、可以撤换的公职机构。这种区分旨在调和共同保护与自由，同时指出，篡夺权力是政府破坏社会契约并瓦解国家的途径。

正当结社的问题

这一关系始于《社会契约论》试图解决的问题——人们如何联合力量以共同防护，同时不放弃使自我保存具有意义的自由。人们所追求的结社，应以共同力量保护每个成员的人身与财产，同时使每个人在加入全体时仍能服从自己，并像以前一样自由。这并非只是对国家起源的描述。该理论旨在为正当社会寻求权利原则，将这一规范性问题与对现存国家实际制度的研究区分开来，也与认为历史事实本身能够确立权利的假设相区别。

所提出的契约以每个缔约者对共同体的完全奉献为基础，构成平等安排。由于条款对所有人一视同仁，没有成员会有意使这些条款变得对他人苛刻。这一联合创立了一个公共共同体，其共同权威通过公意表达。相较之下，政府并非这一主权共同体，而是执行法律的行政机构。这一区分防止人民的立法权威与行政管理中涉及的具体决策相混淆。

契约还处理公民共同义务与私人利益之间的张力。个人可能追求与公意相冲突的特殊意志，把公民义务视为代价，同时谋求公民身份带来的利益。若这种冲突不受约束，政治共同体就会遭到削弱。因此，契约包含一项承诺——拒绝服从公意的人，可以由全体共同体强制其遵从。在卢梭的论述中，这一条件使公民义务不受个人依附关系左右；它并不授权政府以自身意志取代公共意志。

立法权威与行政职能

一般法律与具体行为之间的区别，最清楚地体现了这种分立。立法权属于意志具有普遍性的主权者；行政权则在具体个案中运用公共权力，因此性质不同。如果主权者以主权者身份自行行使行政权，权利与事实就会混为一谈——法律的界限将难以辨明，政治共同体也会暴露于其成立本为防止的暴力之中。

人民在契约下的平等，解释了为何行政权必须由人民授予，而不能被视为统治者独立拥有的权利。公民可以作为整体规定所有人应当做什么，但任何个人都无权要求他人履行自己并不共同承担的义务。政府提供使政治共同体运转所必需的能力——主权者设立政府时，将执行公共决定的权利授予君主，即行政权力。这种委托并不使行政机构成为主权者。

因此，这种安排并非人民与统治者之间的契约。行政权受托者是公职人员，而非主人；其权威由法律确立，人民可以任命他们，也可以罢免他们。就任意味着服从国家赋予的职能，而非有权就统治条件讨价还价。即使人民选择世袭君主制或贵族制，这种政体形式也是暂定的——人民可以另作安排。改变既定政府可能带来危险；若现行政府仍符合公共利益，变更时应谨慎行事，但这种审慎并不构成对国家的权利约束。

政府内部的意志

政府的内部结构带来持续风险——受委托的权力可能形成自身利益。在一名官员身上，可以区分三种意志——追求个人利益的个人特殊意志；官员们共同拥有、追求政府利益的团体意志；以及人民的主权意志，它相对于整个国家和作为国家一部分的政府而言都具有普遍性。这些意志并非可以互换的权威来源。团体意志相对于政府可能具有普遍性，但相对于国家仍然是特殊意志。

在健全的立法行为中，个人意志不应起作用，团体意志应居于从属地位，而公意或主权意志应当起主导作用。然而，通常的倾向恰恰相反——意志越集中，行动力越强。在政府中，成员往往先以私人身份行动，其次以官员身份行动，最后才以公民身份行动。宪制问题在于，尽管私人利益与团体利益不断施加压力，仍须维持主权者公意的主导地位。

官员人数会改变行政力量与政府意志性质之间的平衡。只有一名官员时，个人意志与团体意志重合，政府意志最为强烈，政府也成为行动力最强的形式。然而，人数较多的行政机构会使团体意志更接近公意。这些好处并不完全相同——增加官员人数可能使政府更符合公共利益，却会削弱其力量并减慢执行。立法者必须找出一个恰当的程度，使行政能力与政府意志最有利于国家。

篡权与契约的瓦解

这种关系并不稳定，因为政府的特殊意志不断倾向于对抗主权者的公意。随着这种压力加大，宪制也会改变；若没有其他团体意志制衡君主，君主迟早会压制主权者并破坏社会契约。政府侵占权力的倾向，被视为政治共同体内在的危险，而非某一位统治者偶然出现的缺陷。

当君主不再依照国家法律施政并篡夺主权时，便出现一种瓦解形式。国家随之以独特方式收缩——国家内部形成一个较小的政治共同体，由政府成员组成；其余人民则沦为受该共同体统治的臣民。社会契约遭到破坏，公民恢复自然自由；他们仍可能被迫服从，却不再受正当契约约束而必须服从。

另一种相关的违约情形，是政府个别成员夺取只有作为一个整体行事时才属于他们的权力。这种行为违反法律，并造成更大的混乱——每位官员实际上都成为独立的君主；国家与政府一同分裂，最终要么灭亡，要么改变政体。因此，区分统一的行政委托与成员各自的权力，对于确保行政管理从属于公法至关重要。

人民控制与政治自由

由于主权存在于公意之中，主权就不能由代表代行。代表可以担任受托管理者，却不能代替人民制定最终法律；人民未亲自批准的法律无效。这一区别使人民持续拥有立法权威，而不是将参与局限于选举代表。它也阐明了为何行政官员的职能是执行具体行为，他们不能仅凭在职便声称自己体现了主权者。

这种安排将政治自由界定为不受干涉之外的更多内容。在公民状态中，自由受到公意限制；财产权则建立在积极的权利凭据之上，而非仅凭武力占有或先占。该论述也区分了道德自由——服从自己为自己制定的法律，而非屈从于欲望，是一种自我主宰。只有当政府受委托的行为仍须对主权者制定的法律负责时，它才能在这一框架内具有正当性。

因此，这一关系既提供正当统治的结构，也提供判断其失败的标准。人民制定法律并授予行政权；政府负责施政，却不能将人民的主权据为己有。当政府依法履行公职时，公共力量能够保护成员，而不使他们沦为统治者的附属者。当政府篡夺立法权，或让野心勃勃的官员瓜分受委托的权力时，赋予政府正当性的契约便遭到破坏。