立法权与行政执行权的区分

卢梭关于立法权与行政权关系的论述，将人民制定普遍法律的主权权力，与政府在具体事务中执行法律的行政权力区分开来。这一区分不只是行政层面的安排，也是政治权威具有正当性的条件。主权属于人民，体现公意；政府则接受一项可撤回的委托，负责执行法律。如果两种职能混为一谈，法律与命令便难以区分，政治秩序也会面临社会契约原本意在防止的暴力风险。

政治权利与正当性问题

卢梭将政治理论界定为对权利的探究，而非仅仅描述现有制度。关于国家如何治理的事实，本身不能确立治理的权利。他关注的是找出任何正当社会必须立足的原则，而非罗列特定政体的实定法。因此，立法权与行政权的划分属于一个更大的问题——政治共同体如何运用共同力量保护其成员，同时又使每个人保持自由？

问题的出发点，是从自然独立状态过渡到政治义务。强力本身不能创造权利——如果人们只应服从当下力量较强者，那么所谓权利就会随着力量变化而改变。政治义务必须源自约定。社会契约建立一个共同体，使其能够运用共同力量保护每位成员及其财产，同时使成员服从一项由他们作为公民自行规定的法律。这一论述将权威的来源与限度置于核心位置——人民制定法律，政府则在法律授予的权限内行动。

立法与执行

主权者的立法权涉及普遍规则。人民建立政府时，以法律决定设立某种特定形式的治理机构。这一选择仍是主权行为，因为它确立了普遍的政治安排。与此相对，行政权通过具体行为运作——它将既定法律用于治理中的具体事务。由于这些行为并非立法的本质，卢梭认为行政权在性质上有别于立法权。

这一区分说明，主权者不能以主权者身份直接承担行政职能。如果同一权威既制定法律，又通过具体命令执行法律，权利与事实便会混淆——哪些行为是法律，哪些是行政措施，将不再清楚。卢梭警告说，如此失去原有形态的政治共同体，很快就会遭受它原本旨在防止的暴力。因此，权力分离是维护法律本质的保障，而不是说公共权威可以毫无后果地分割。

政府的建立

卢梭反对政府由人民与统治者缔结第二项契约而建立的观点。国家中只有一项契约——构成政治共同体的结合行为。若再订立契约，约定一方发号施令、另一方服从，便会违背原初契约，而非为政府提供正当基础。

政府的建立实际上是一项包含两个部分的复合行为。首先，主权者以法律规定应当设立何种形式的政府。其次，人民提名受托执掌政府的统治者。第一项行为属于立法；提名则是具体行为，并非第二项法律。卢梭认为，表面上的难题——政府尚未存在，政府行为却已发生——可以通过主权暂时转为民主制来解释。全体公民建立新的关系，由以普遍身份立法转而以具体身份担任行政官。这一不同寻常的转变说明，主权者能够创设行政机构，而不使其成为与主权并立的权力来源。

权力平衡与混淆的风险

卢梭并未由此断定，权力必须始终按照单一且一成不变的制度形式安排。他认为，简单政府本身更可取，但如果行政权对立法权的依赖不够充分，就可能需要调整其安排。此时，分割政府可以削弱各部分对抗主权者的力量，同时保留它们对臣民行使的权力。也可以由中间官员平衡权力、维护各自的权利，而不使政府成为混合政体。政府过于松弛时，则可由裁判机构集中其力量。这些都是针对行政权失衡的不同补救办法，并不取代主权者的立法权。

决定性的危险是篡权。如果君主不再依法治理国家，而是为自身夺取主权权力，国家就会收缩为仅由政府构成的团体，其余人民则沦为政府的臣民。此时社会契约便遭到破坏，公民恢复自然自由；他们随后表现出的服从是被迫的，不再具有约束力。政府成员若各自夺取本应由他们共同行使的权力，也会造成类似的瓦解，使统治者增多、秩序紊乱。因此，立法权与行政权的关系既划定了实际边界，也是检验正当性的标准——政府有权执行法律，却不能将自身的特殊意志变为主权意志，否则政治权威的基础便会瓦解。

公民自由与公共权威

这种区分还将制度设计与卢梭的自由论联系起来。社会契约限制自然自由；自然自由仅受个人力量所限。契约则确立公民自由，其界限由公意决定。成员接受共同义务，同时只要治理他们的规则是其作为公民自行规定的法律，便仍然自由。执行这些法律的行政权服务于共同体；以自身命令取代法律的行政权，则会将公共权威变成对个人的依附。

因此，这一区分是卢梭对政治义务问题所作回答不可或缺的一部分。主权立法体现共同体的公意；行政行为负责施行法律，并且必须从属于法律。两种权力都无法脱离对方得到理解——立法需要由机构执行，而执行只有在获得法律授权时才具有正当性。这条界线使人民继续作为法律的来源，并使政府成为集体自治的手段，而非独立的主人。