在让-雅克·卢梭对罗马共和国的论述中，保民官制度的建立被视为决定性的宪政转折点。它完成了共和国尚未彻底摆脱贵族支配的进程，使人民既成为主权者，也担任裁判官和法官，并赋予政府稳定的民主形式；然而，它并未阻止政府此后逐渐转向贵族政治。

罗马早期的政治结构

卢梭将保民官制度置于漫长的制度发展过程中，而非视为一项孤立的改革。罗马建立之后，新共和国由罗慕路斯召集的军队组成，其中包括阿尔巴人、萨宾人和外邦人。这些群体被划分为三个部族，每个部族分为十个库里亚，每个库里亚又分为若干十人队，由称为库里奥内斯和德库里奥内斯的官员统领。每个部族还各自提供一百名骑士，组成一个百人队。卢梭将这些划分视为早期制度源于军事组织的证据，同时指出，这座小城邦为自己建立了一套适合未来强盛的制度。

最初的划分很快造成失衡。阿尔巴部族和萨宾部族保持稳定，而随着新来者在罗马定居，外邦人部族不断壮大，最终实力超过其他部族。塞尔维乌斯废除了以血统为依据的划分方式，改按城内有人居住的区域组织四个部族，每个部族以一座山丘命名。他还禁止居民在不同区域之间迁移，以维持各群体的分隔。这项较早的重组体现了罗马随着人口变化不断调整制度的努力；后来，保民官制度则要处理另一个问题，即共和国的政治秩序尚未完全定型。

从政体更迭到宪政定型

卢梭区分了共和国的真正诞生与驱逐塔克文王族并建立罗马共和国这一事件。虽然驱逐王族终结了国王的统治，新政体却保留了贵族阶层，因此其事业仍有一半尚未完成。世袭贵族政治仍与民主相冲突，政府也尚未获得稳定的宪政形式。保民官制度的建立标志着这一未定型阶段的结束——卢梭认为，只有到了这时，才出现真正的政府和真正的民主政体。

这一论述也否定了将罗马历史简单描述为从君主制稳步过渡到贵族政治、再过渡到民主政治的说法。卢梭称罗慕路斯最初的制度安排为混合政体，并指出它很快便堕落为专制统治；他还认为，早期国家尚未成熟便已消亡。共和国的真正发展始于驱逐塔克文王族并建立罗马共和国之时，但其宪政定型则发生得更晚，即保民官制度建立之际。依照这一发展顺序，该制度并非为一个已经完备的共和国增添一项安排，而是使共和秩序在政治上明确成形的关键。

人民、元老院与执政官

保民官制度的重要性，体现在卢梭所说的定型后共和国之政治职能分配上。人民不仅是主权者，也担任裁判官和法官。元老院是从属的审判机构，发挥调和并集中政府权力的作用，而不凌驾于人民之上掌握主权。执政官尽管是贵族、最高行政长官，并在战时担任拥有绝对权力的将军，但在罗马城内不过是人民的主席。

这种安排使保民官制度成为人民主权与政府机构之间的枢纽。人民的地位并不局限于选择统治者或服从统治者——卢梭将人民描述为同时承担主权者与执政者的角色，而元老院和执政官则处于从属地位。因此，他对共和国民主性质的界定，依据的是权力与职能实际归属何处，而不仅仅是各机构的名号。

政府此后的转向

这一政治安排并未使罗马免于此后的政治变迁。卢梭说，政府一旦形成稳定的制度形态，便顺从其自然倾向，强烈地转向贵族政治。在他的解释中，贵族阶层事实上不再是贵族权力的所在；这种权力转而归于元老院——其中既有贵族，也有平民——甚至归于开始篡夺积极治理职能的保民官。名号无法决定一个机构实际做什么——当人民由替他们执政的统治者治理时，无论这些统治者叫什么，卢梭都会将这种政府归为贵族政治。

这一后续变化将罗马的例子与卢梭关于政府倾向于对抗主权的总体论述联系起来。政府的特殊意志一旦违背公意，其日益增强的权力运作便会改变宪制，最终可能压制作为主权者的人民，并破坏社会契约。因此，保民官制度既象征一项民主成就，也标志着宪政历史仍在演进——它确立了人民的核心权威，但制度职能的变化仍可能使权力重新偏离人民。