罗马既是一座其人民反复在公共集会上行使主权的城市，也是卢梭借以追溯政治制度兴衰的历史案例。罗马的制度使公民得以参与投票、担任公职并获得法律保护；后来权力的集中则说明，政府可能背离赋予它权力的主权。依卢梭之见，这段历史也使罗马成为公民参与重要性及政治收缩危险性的例证。

规模、人口与政体

卢梭将罗马视为大型人口也能参与政府事务的鲜明例证。他引用的最后一次人口普查统计出，城内有四十万名具备服兵役能力的公民；一项帝国人口估算则列出四百多万公民，不包括臣民、外国人、妇女、儿童和被奴役者。这些数字服务于一个特定论点——人口规模并不会使定期召开人民集会成为不可能。

在罗马，几乎没有哪一周不会召开人民集会，有些星期还会开会数次。集会行使主权权利，也承担部分政府职能——审议事务并裁决案件。卢梭强调，公民出现在公共集会场所时，不仅是公民，在某些方面也兼具官员的身份。这个例子反驳了人民主权只有在小型共同体中才可行的说法，同时并不影响他更广泛的论点，即国家的人口与领土必须保持适当比例。

这一论点首先设定了一项限度——每个政治共同体都有其力量上限，扩张可能削弱而非增强其力量。卢梭认为，小国通常相对于自身规模而言更强。土地必须养活人民，人民则必须足够众多，才能维持土地。领土过大，便难以防守，也可能得不到妥善耕种；领土过小，则会使国家依赖邻国。无论哪种情况，失衡都可能引发战争。因此，罗马是政治规模这一更广泛论述的一部分——它的集会展现了一种可能性，但国家力量仍取决于领土、人口与自治要求之间的关系。

卢梭还提出国家规模与政府形式之间的一般对应关系——民主制往往适合小国，贵族制适合中等规模的国家，君主制则适合大国，尽管他承认具体情况可能造成例外。罗马历史并非对这条规则的简单反例，而是一系列制度变迁的记录；理解其脉络，须考察政治权力的分配，而不能只看制度名称。

建国时的划分与人民集会

卢梭承认，罗马最早的记载并不确定，建国故事也可能只是传说。尽管如此，他仍依据既定习俗与权威传统，重构罗马人民行使最高权力的方式。按他的叙述，罗马建城后，新共和国由其创建者的军队组成，成员包括阿尔巴人、萨宾人和外国人。全体人口分为三个部落，每个部落又分为十个库里亚，每个库里亚再分为若干十人队，由称为库里亚长和十人队长的领袖统率。每个部落还提供一百名骑士，组成一个百人队。卢梭认为，这些划分起初具有军事性质，同时也暗示罗马早期的组织形式预先考虑到了其更为宏大的政治前景。

最初按族裔划分的制度造成了失衡。阿尔巴人与萨宾人的部落保持稳定，而随着新来者定居罗马，外国人部落不断壮大，很快便强于其他部落。塞尔维乌斯以四个按城市区划划分的部落取代按血统划分的制度，以此解决问题；每个部落都与罗马的一座山丘相关联。居民不得从一个区迁往另一个区，因此新制度按居住地组织人口，同时也防止各群体混居。对卢梭而言，这一制度变革既纠正了当下的不平等，也为未来的发展作了准备。

人民在称为库米提亚的集会中投票，集会通常在罗马公共广场或马尔斯广场举行。卢梭区分了归于罗慕路斯的库里亚大会、归于塞尔维乌斯的百人队大会，以及归于人民保民官的部落大会。任何法律若未经库米提亚批准便不具效力，任何官员也都须由库米提亚选出。由于每位公民都属于某个库里亚、百人队或部落，卢梭由此得出结论——无人被排除在投票之外，罗马人民在法律和实践中都是主权者。

这种主权有赖于程序。合法集会须由有权召集者召集，在法律允许的日期举行，并得到有利的征兆。选择日期有其实际目的——节庆日和集市日不适合举行集会，以免因事务来到罗马的乡村居民无法在公共广场度过当天。相较之下，要求征兆有利，便使元老院有了约束人民行动的手段，包括限制保民官的活动。因而，卢梭的论述展现了人民权力如何在一套规则中运作，而这些规则也可能限制人民权力。

投票、政治冲突与制度变迁

不同的库米提亚以不同方式分配政治影响力。卢梭认为，部落大会最有利于人民政府，百人队大会则最有利于贵族政治。由城市平民占多数的库里亚大会，逐渐与专制统治和不光彩的图谋联系在一起。各类集会都有排除对象——库里亚大会不包括乡村部落，部落大会则不包括元老院和贵族。因此，卢梭认为，罗马人民的完整威严体现在百人队大会中，唯有它囊括所有人。

最初，公民公开口述自己的选票，由书记员记录。各部落、库里亚或百人队内部的多数决定该单位的投票；各单位中的多数再决定人民的投票结果。卢梭认为，当公民诚实，且以支持不公正的措施或不称职的候选人为耻时，公开投票是合适的。一旦腐败与贿选蔓延，秘密投票便成为必要——它可以让收买选票者无从确定结果，也能让受贿的选民避免公开违背自己的判断。

卢梭不同意西塞罗认为这项改变促成共和国覆亡的说法。在他看来，未能作出必要的制度变革，更可能加速国家毁灭。不能把适用于健康政治秩序的制度原封不动地强加给已经腐败的人民，而不作调整；他将这种问题比作不适合病人的养生之道。他以威尼斯共和国的长久存续为例，说明适合他所称的邪恶之人的法律。罗马引入了秘密选票，以及收集选票、统计票数和核对结果的新办法。这些保障未能消除人们对官员的疑虑；针对选举舞弊和买卖选票的诏令屡次颁布，也显明了压制这些行为有多困难。

罗马的制度安排也展现了卢梭对主权与政府的区分。人民可以在库米提亚中行使主权，而官员及其他机构则履行治理职能；它们之间的平衡可能发生变化，即使宪制的名称未必随之改变。因此，集会的形式与程序并非中性的工具，而会决定哪些群体能够采取行动、哪些政府形式更受偏好，以及人民权威能否得到稳固体现。

公民保护与罗马美德的含义

卢梭将对个别公民的保护视为衡量罗马政治特性的另一项标准。他说，在马其顿，亚历山大大帝不会处死一名马其顿罪犯，而不先让被告在同胞面前为自己辩护，并由同胞裁定其有罪。依卢梭的比较，罗马要求公权力在定罪公民时承担更大的责任——元老院和执政官都不能自行定罪，必须召开全体人民的集会。公民受到惩罚被视为公共灾难，而非行政上的便利之举。

按卢梭的描述，波尔奇亚法规定，对于愿意承受与祖国分离之苦的人，以放逐替代死刑。他将这种克制与更广泛的公民纽带联系起来，而这种纽带通过荣誉得到彰显——授予获释奴役的公民的帽子，以及授予救人一命者的公民冠，都会在罗马凯旋仪式上受到颂扬。他指出，公民冠与凯旋将军的冠冕都以月桂制成，其他荣誉标志则以黄金制成。这些区别表明，保护同胞而非仅仅拥有财富，也是获得公共敬重的显著来源。

这种对公民的重视支撑了卢梭关于罗马如何强盛起来的论述。他将罗马的公民德性与公民和祖国之间的相互尊重联系起来，并主张统治者应尊重同胞及其自由，而不应越权。国家应如同共同的母亲；人民应充分参与公共行政，以便感到自己是家园的一分子；法律则应保障共同自由。这些主张也揭示了一种危险——统治者可能在形式上保留权利，却使权利失去实际效力；诉诸公共利益也可能成为伤害弱者的工具。因此，保护穷人免受强者侵害，是公正政府的职责之一，而非可有可无的附加事项。

从共和国走向解体

卢梭反对一种看法，即罗马依次从君主制转为贵族制，再转为民主制。他将罗慕路斯所建立的政体描述为一种混合政府，它很快退化为专制统治，并过早终结。在他的叙述中，驱逐塔克文王族标志着共和国真正诞生；但由于新制度仍保留贵族等级，其局面尚未稳定。世袭贵族制继续与民主制冲突，使建国的政治事业未能完成。

卢梭认为，保民官制度的建立——他将之与马基雅维利的论述联系起来——确定了政府的形式，并使其成为真正的民主制。在这一阶段，人民不仅是主权者，也兼任官员和法官。元老院充当从属机构，能够调节并集中政府权力；执政官虽是贵族、最高官员，也是战时统帅，但在罗马城内不过是人民的主席。

这一制度安排确立之后，政府便依照卢梭所认为的自然倾向转而趋向贵族政治。贵族权力不再只属于贵族等级——它可以掌握在由贵族和平民组成的元老院手中，甚至可能落入开始积极参与治理的保民官手中。对卢梭而言，附加于制度的名称不及实际统治者重要。只要统治者代表人民行使统治权，政府就是贵族制，无论统治者的头衔为何。

在卢梭的叙述中，贵族政府遭到滥用，导致了内战和三头同盟。苏拉、尤利乌斯·恺撒和奥古斯都实际上成为君主；到了提比略的专制统治时期，国家便解体了。这一演变印证而非驳斥了卢梭的一般理论——政府往往从众人手中收缩到少数人手中，再从少数人手中收缩到一人手中。由于政府的特殊意志不断反对公意，其行动便会逐步改变宪制，直至主权者遭到压制、社会契约破裂。因此，罗马的演变同时展现了卢梭政治分析中的希望与警示——人民权威可以通过切实可行的制度加以组织，并体现于公民保护之中；但随着政府积聚权力，共和国的制度形式不再符合以其名义行使的权力，这种权威也可能被取代。