邦联条例文本

《邦联条例》构成了一个联盟的框架，其中央政府可以向各州提出有约束力的要求，却无法可靠地确保要求得到履行。《联邦党人文集》的论述将这一矛盾视为全国政府几乎无法维持自身运作的核心解释——逐州征调使公共财政与集体防务取决于各州政府的自行决定，而联盟本应协调的正是这些政府。批判最终导向一种方法上的变革——从对作为集体实体的各州立法，转向联邦法律直接作用于公民个人，同时保留部分具有联邦性质、部分具有全国性质的宪制结构。

结构与执行问题

根据《邦联条例》，国会可以征调人员和资金，并指挥军事行动。征调要求在宪法上对各州具有约束力，各州负有庄严义务，必须提供所要求的补给。但有约束力的义务并不等同于有效的制裁。《邦联条例》没有明文授予美国强制服从或惩罚失职成员的权力，不能对其处以罚款、剥夺特权或采取其他宪法措施。若推断存在对州使用武力的权力，就意味着在依赖默示权力的同时，还必须面对这样一项条款——凡未明确授予在国会集会中的美国的权力，均保留给各州。

这一缺漏造成了鲜明的解释困境。如果严格适用保留权力条款，美国就没有宪法权力执行自己的法律；如果承认默示的强制权力，就必须对该条款作出限制或将其解释消解。《联邦党人文集》强调，拟议宪法的反对者一面赞扬未授予权力的保留原则，一面批评新方案没有保留旧有安排。按照该论述的表述，《邦联条例》呈现了一种前所未有的政治景象——政府被期待采取行动，却连使自身制定的法律生效所需的宪法权威都没有一丝一毫。

同样依赖各州居间，也损害了联邦财政。国会可以确定美国公共事务所需的款项；只要其要求遵循分摊规则，各州便无权合法地质疑这些要求是否妥当。各州可以自行选择筹集并提供款项的方式。然而在实践中，各州政府一再行使《邦联条例》并未赋予它们的自行决定权，因为联盟收入仍取决于它们的中间环节。结果，正式义务无法克服地方对履行手段的控制。

征调、拖欠与全国危机

要求十三个不同的主权意志共同赞同重要措施，使联邦行政沦为彼此独立的政府之间反复进行的谈判。各州统治者可以依据眼前利益与便利判断拟议措施，却缺乏评估其更广泛目的所需的全国视野。一旦每个成员的决定都成了一个独立的失败关口，整体采纳的计划便会随着遥远议会的判断而摇摆；这些议会在不同时间、受不同观念影响而进行审议。

不履行义务是逐渐累积的，并非一蹴而就。各州短缺程度不一，反而使履行较多的州有了减少自身摊款的榜样和动机——既然其他州出资较少，自己为何要承担超过公平份额的款项？每个州对眼前利益的回应，都使下一个州更容易为退出履约寻找理由。《联邦党人文集》将这一过程描述为各州失职逐步加深，最终使全国政府的运作机制停摆。各州考虑以更实质的制度取代现行体制之际，国会几乎连行政运作的形式都无法维持。

其后果不仅被描述为程序缺陷，也被视为国家地位的危机。国家的承诺屡遭违背；对外债务以及欠美国公民的债务，都没有得到令人满意的偿付安排；外国势力仍占据着有价值的领土和重要据点，尽管明文条约规定这些地方本应归还。联盟既无军队、国库，也无政府，无法击退侵略，甚至不能有尊严地提出抗议。西班牙禁止美国人航行密西西比河，公共信用显然遭受严重损害，商业日渐衰退，而外国势力可以把美国使节视作徒有名号的主权所派出的仪仗人物。该论述将这些失败作为证据——政府若无法执行自己的决定，其承诺便不能保护国家权利。

拟议的补救办法——直接运作与充分手段

《联邦党人文集》运用手段与目的原则，解释现有安排为何失败。若联邦政府受托承担共同防务，就必须拥有履行这一职责所需的权力，包括对全国军队的组建、指挥与供给行使权力。《邦联条例》部分承认了这一原则——国会可以广泛斟酌征调人员与资金，并管理和指挥陆军与海军。缺陷在于，它期待各州凭自身利益考量与诚信确保按时履行。论述认为，经验已经证明这种期待只是幻想。

拟议的补救办法，是放弃对作为集体实体的各州立法，并使联邦法律适用于公民个人。《联邦党人文集》主张终止配额与征调制度，因为这种制度不切实际且有失公允；同时赋予联盟征募军队、建造并装备舰队，以及通过通常政府手段筹集所需经费的权力。因此，决定性的制度变革并非只是扩大联邦权力明定的目的，而是改变这些权力的行政方式，以及法律直接适用的对象。

征税尤其清楚地凸显了两种制度的区别。根据《邦联条例》，国会可以向各州索取其认为必要的任何款项，但对州行动的依赖在实践中阻碍了这项权力。《联邦党人文集》把配额与征调比作财政上的海市蜃楼，并主张必须允许全国政府通过通常的征税方式自行筹集收入。没有稳定而充足的供给，政府要么只能靠不断掠夺满足公共需要，要么便会陷入衰败。拟议方案从根源上应对这一失败——联邦资源不应依赖一个能够扣留资源的中间环节。

从比较视角看《邦联条例》

《联邦党人文集》将美国的安排与较早的邦联并置，以说明形式上拥有强大权力并不保证政府有效运作。与希腊共和国相关的安菲克提翁理事会，可以提出有利于共同福祉的措施、宣战并指挥战争、裁决成员之间的争端、对侵略者处以罚款、动用邦联力量对付不服从的成员，并接纳新成员。然而，其成员仍保有独立主权和相同票数。此番比较呈现了一个权力清单十分强大的邦联理事会，同时引人关注一个实践问题——联盟如何通过其成员采取行动。

对德意志帝国的叙述进一步突出了这个问题。尽管皇帝拥有广泛特权，帝国议会在宪制结构中也占有一席之地，其根本原则仍将帝国视作一个由主权者组成的共同体，法律的对象也是主权者。《联邦党人文集》将其结果描述为一个无法可靠地约束成员、无法保护自身免遭外部危险且内部分裂冲突不断的政治实体。比较的重点并非所有邦联都有相同安排，而是——只要制度的基本运行原则仍使权力通过拥有主权的成员行使，宪法权力即便列举得十分庞大，也可能与长期无能并存。

尼德兰联省共和国提供了另一个层层同意与拖延的例子——其七个地位平等、拥有主权的省份，本身又由地位平等、彼此独立的城市组成；重要决定必须得到各省与各城市的一致同意。与这些例子相比，《邦联条例》对各州共同赞同的依赖，就不再只是美国行政上的不便，而是联盟必须通过多个主权共同体确保采取行动时反复出现的结构性难题。

宪制转变与混合性质

对《邦联条例》的批判，是要求根据经验审视拟议宪法这一更广泛论证的一部分。《联邦党人文集》承认，早先对《邦联条例》的反对意见与修正提案，并未指出实际运作后来暴露出的根本缺陷。这一失误说明，对宪制作预测时应保持审慎——复杂的制度错误，可能只有在实践中才会显现。因此，拟议改革并非抽象地否定先前的契约，而是回应试行之后暴露的缺陷。

拟议宪法与联邦体制的关系，被描述为联邦与全国性质的组合，而非一种体制对另一种体制的简单取代。其基础具有联邦性质，因为批准宪法的是作为不同州成员的人民，而非单一的全国多数。其日常权力部分源于联邦、部分源于全国；在实际运作中，这些权力以全国方式行使，而其范围则被描述为联邦性质。修正程序同样不完全属于任一类别——它要求超过多数，并按州计数，却允许在并非所有州一致同意的情况下作出变更。因此，从《邦联条例》过渡，意味着联盟的实际治理能力发生改变，同时宪制设计仍保留联邦基础，而非将各州消融为一个不加区分的单一国家。