邦联中央政府失能

邦联中央政府失能，指的是现有邦联维系联邦并履行全国政府职责的结构性无能。这些文章并未将其描述为一系列轻微的行政失误，而是视为制度基本设计上的缺陷——全国政府向作为整体的各州行使权力，却缺乏有效手段，无法使其措施直接作用于组成各州的个人。结果是，联邦的共同义务在理论上可以得到承认，在实践中却遭到忽视，使公共信用、商业、安全以及政府本身都面临失灵的危险。

暴露结构性失灵的危机

论述首先指出，实践经验已使全国政府的低效显而易见。因此，拟议宪法是对一场危机的回应；这场危机不仅关系到联邦能否继续存在及其各组成部分的安全与福祉，也关系到一个民族能否通过审慎选择建立良好政府。这种攸关重大的论述方式，将制度弱点变成一项全国性的政治考验——开篇的论述警告说，未能作出明智选择，所造成的不幸可能波及国境之外。

改革主张立足于公共经验，而非臆测。这些文章坚持认为，制度缺陷已经显而易见，就连对补救办法意见不一的人也看得出来；必须采取行动以避免迫近的混乱，这一点已广为认可。所列举的事实十分严峻——义务一再遭到违反，为保全国而欠下的债务，仍未得到令人满意的偿还安排；外国势力依约应交还的宝贵领土和重要据点，也仍在其掌控之中。全国政府缺乏军队、国库和权力，无法有效应对。西班牙禁止美国人航行于密西西比河，公共信用似乎几近遭到抛弃，商业日渐衰退，外国代表看似拥有主权的外在排场，却没有实质权力。

其影响并不限于外交和公共财政。这些文章将改良土地价值下跌与公共及私人信心令人忧虑地丧失联系起来；由于人们既担心缺乏安全保障，也担心货币短缺，借贷活动随之萎缩。这些情况构成一份彼此关联的失败清单——无效的全国制度无法可靠履行公共义务、捍卫国家利益、维持信用或赢得外国尊重。论述将这些问题的累积视为证据，表明问题出在制度根基，而非少数可以纠正的细节。

制度设计问题——法律针对各州

核心诊断是，邦联为作为整体或集体的各州立法，而不是为生活在其治理之下的个人立法。全国政府可以征调兵员与经费，却无权通过适用于个人公民的规章征集任何一方。其决议在理论上或许可以算作有约束力的法律；但在实践中，它们只是各州可以自行选择遵守或置之不理的建议。正式义务与实际执行之间的差异，是这些文章论述邦联中央政府失能的关键所在。

这种安排把执行工作交给了那些眼前利益可能与共同措施相冲突的政府。各州的执政者会自行判断全国要求是否符合地方目标和便利，而其对全国情况所知有限，又强烈倾向于优先考虑地方事务。这个过程必须在各成员州之间一再重复，各州分别审议，所受影响也各不相同。论述指出，即便民众代表齐聚一处，也可能难以就重要问题达成一致；要各地相隔遥远的议会协调行动，则更加困难。

在邦联体制下，要使联邦的每项重要措施得到充分执行，必须取得十三个独立主权意志的一致同意。由此预见的弱点逐渐累积，最终演变为全面失灵。各州拖欠义务的情况逐步加重，直至阻滞全国政府的运转；各州考虑如何以更实质的制度取代这些文章所谓的联邦政府“虚影”时，国会几乎连维持行政形式所需的手段都没有。停摆并非一夕之间发生。最初，各州的遵从程度不一，但部分州的缺额给了其他州借口，也促使它们减少自己的缴纳——其他州不履行义务时，没有哪个州愿意承担超过自身份额的负担。眼前利益由此助长了相互推诿的循环，使全国制度摇摇欲坠。

收入与扣留支持的动机

财政上的弱点同样源于共同责任与由各州掌控的执行之间的分离。各州的税法和新征收办法未能带来可观收入；国库依然空虚。这些文章将这一局面归因于两方面——贸易低迷受损、货币流通有限，以及民众自治政府在实践中所受的制约。直接税尤其难以大规模征收，而消费税则是更可行的主要收入来源。论述认为，全国性的联邦可以促进商业，简化并加强税款征收，使既定税率带来更多收入。

各自为政、彼此拼凑的商业规则也难以执行。各州之间有河流、海湾、便利的交通、共同的语言和熟悉的往来习惯，要阻止州际走私将十分困难。相互猜忌会促使各州降低税率；欧洲各国采用的严密稽查，在美洲的政治环境下并不可行，即便在实施之处也并非尽善尽美。因此，财政收入乏力与商业分裂彼此相关——分散的规制会助长逃税，并限制可用于满足全国需要的公共收入。

邦联以配额确定各州缴款的做法进一步加剧了问题。这些文章认为，无论土地价值还是人口，都无法可靠衡量一州的财富或缴款能力。以尼德兰联省共和国与欧洲较大国家的比较，说明领土或人口与实际财富并不相称；在美国内部，弗吉尼亚州与北卡罗来纳州、宾夕法尼亚州与康涅狄格州、马里兰州与新泽西州之间的比较，也说明了同一点。即使在纽约州内部，与蒙哥马利县相比，金斯县的活跃财富也无法通过土地或人口得到准确体现。依赖这类粗略尺度的配额制度，据此既不足以满足全国需要，也无法确保各州公平分担。

从强制执行走向武力

当全国措施依赖各州行政机关时，对不遵从行为的宪法补救办法便是动用武力。这些文章称，为各州立法的原则是无政府状态的根源，因为成员州拖欠义务是这一原则的自然后果，而强制手段则可能引发内战。如果全国政府手中没有一支规模可观的军队，它可能根本无法动用武力；如果拥有军队，执行法律就可能演变为邦联成员之间因违反盟约而爆发的战争。无论最强大的联盟是维护还是抵抗全国权力，都可能获胜。

不遵从行为未必会孤立发生。处境相似的各州可能联合起来共同防御，一个有影响力的州也可能把邻州拉到自己一边。反对者可以提出看似合理的主张，称自身自由受到威胁，甚至吸引那些并未忽视自身义务的州。这些文章还警告说，大州拖欠义务有时可能反映其统治者蓄意追求野心；他们或许试图摆脱外部控制，并在邻州培植支持。在这种分析中，强制手段无法修复制度中相互分立的动机，反而可能将其转化为成员之间的冲突。

经验、改革与宪法限制

这些文章将这场危机描述为长期制度演变中的转折点。在回顾制宪会议的工作时，它们主张，应结合邦联已经显露的失败以及以往经验的局限来评估拟议方案。在各州针对《邦联条例》提出的诸多反对意见和修正案中，实际试行所揭示的重大结构性错误并未得到确认。因此，这次失败并不只是某种本可通过审慎讨论预先发现的错误；是经验本身揭示了先前设计所掩盖的问题。这一主张支持改革，同时也承认，新的宪法方案可能包含只有在实践中才会显现的错误。

文章称，制宪会议是在普遍感受到危机、并一致认为必须进行重大改革的背景下采取行动的。制宪会议只有咨询权——它提出一部宪法，若未获其所针对的人民批准，便不会产生任何超出纸面文字的效力。这些文章通过指出此前的一些事例来为提出方案所采取的非常规途径辩护——公共需要曾促使公民与制度机构建议采取超出其原有授权范围的行动。在它们看来，僵化地遵守常规程序，可能妨碍人民为了自身安全与幸福而改变政府的权利；当民众无法自发协调全国性变革时，尤其如此。

建立有效全国政府的主张，并非授予不受限制的权力。在讨论拟议宪法的必要与适当条款及最高法律条款时，这些文章主张，只有依据宪法权力制定的全国法律才具有最高效力。超越这些权力的行为属于篡权，并非有效的最高法律；宪法未予剥夺的州权仍然存在。人民作为政府的组成者，在联邦权力遭到滥用时，仍是作出最终判断并寻求补救的权力来源。这一区分回应了这样的担忧——加强全国政府能力必然摧毁州政府。拟议的补救办法，是在规定的权力范围内增强效能，而非赋予无限权力。

同样的宪法逻辑也适用于法院。有限权力宪法对立法权的限制，包括禁止通过剥夺公权法案和溯及既往法，若没有能够宣告违宪法案无效的法院，便无法生效。因此，司法独立被视为保障这些限制的机制，使宪政政府有别于不受约束的立法至上。综上，这些文章以邦联中央政府失能作为重新设计宪法的反面论据——一个无法确保成员遵从、收入来源和公共义务得到落实的联邦，需要有效的全国权力；但这些权力应在宪法框架内行使，以维护人民的最高权威和明确规定的限制。