《邦联条例》下的制度性虚弱

《邦联条例》下的制度性虚弱是联邦党人对一个无法有效落实其决定的全国政府所作的诊断。在邦联体制下，美国依赖各州立法机关提供资金并执行全国性措施，却没有可靠的制裁手段来惩罚不服从。由此产生的失败，从国库空虚、政策未能执行，延伸至对全国政府权威本身的质疑。该论述将这些结果视为结构性缺陷的证据，而非可以通过细微调整修复的问题，并以此证明需要建立一个更有力、以人民同意为基础的联邦。

从公认的危机到结构性诊断

这项诊断始于一场政治危机；论述坚持认为，这场危机已同时显现于宪法变革的反对者和支持者面前。邦联的缺陷已不再只是推测的问题——现实事件迫使公众正视这些缺陷，甚至连那些其政策助长了危机的人也不得不承认该制度的失败。这种共同认识对于论述的方法至关重要。它并非把改革说成是对想象中危险的补救，而是声称变革的必要性已在公共生活中得到证明。

这些失败被描述为国家蒙受的耻辱。国家未能履行义务，对为争取政治生存而进行斗争期间所欠债务缺乏令人满意的偿付安排，也无法确保交出条约规定必须交出的重要领土和据点。国家难以抵御侵略，而西班牙则禁止美国人航行于密西西比河。公共信用几乎被视为无可挽回，商业衰退，政府的软弱损害了国家在国外的地位。这些不满构成了更广泛论断的具体背景——一个无法履行义务或维护自身利益的国家，不能仅凭名义上的独立立足。

该论述还通过集体行动在实践中的崩溃来追溯这场危机。在邦联体制下，每一项重要措施都需要十三个各自拥有主权的意志一致同意。各州对全国摊款要求的履行情况参差不齐；一些州的欠缴既为其他州提供了先例，也促使它们减少缴纳。每个州都可以指着邻州承担或逃避的负担，为自己拒绝支持辩解。即时便利一再取代共同义务，全国性措施因此无法执行，政府运作几近停摆。国会竭力维持的甚至只是行政管理的形式，与此同时，各州正在考虑更为实质性的替代方案。

缺乏可靠手段的财政收入

财政能力不足被视为制度性虚弱的核心机制。各州增加了税法，也尝试了新的征收方式，国库却依然空虚。依照该论述的说法，在民众政府下，广泛征收直接税难以推行；货币匮乏、贸易萧条又进一步阻碍税收征集。农民会抵制对房屋和土地征税；个人财产难以追踪，除非通过消费税，否则很难有效征收。论述称，州级征收一再失败，已经让各州立法机关明白，试图以这种方式筹集大笔款项是徒劳的。

这些经验为建立全国性联邦的主张提供了依据。商业能够增加流通中的货币及其流通速度，从而使纳税更容易、国库更容易获得资金。统一制度还可以简化并加强关税征收，提高既定税率的收入效能，并允许提高税率而不损害贸易。该论述将财政能力与国家的实际地理条件联系起来——河流、海湾、便利的交通、共同的语言和习俗，以及熟悉的往来，会使各州之间逃避关税变得容易。相互竞争的州政府有理由维持较低关税，以免招致走私；而欧洲采用的严格边境防范措施，也难以在美国各地照搬。因此在该论述看来，商业权力分散不仅削弱监管，也会损害实现全国性目标所需的财政收入。

邦联的配额制度进一步加剧了困难。没有任何共同标准能够可靠地依据土地价值或人口，确定各州的贡献能力。通过比较尼德兰联省共和国、俄罗斯、德国和法国，可以看出人口或领土与国家财富并不相称；弗吉尼亚州与北卡罗来纳州、宾夕法尼亚州与康涅狄格州、马里兰州与新泽西州之间的比较，也在美国国内说明了同一问题。即便在纽约州内部，也无法通过与蒙哥马利县比较土地价值或人口，推知金斯县的活跃财富。因此，配额既无法成为可靠的收入来源，也无法公平衡量各州相对的能力。

提出的补救办法由此而来——联邦必须拥有普遍征税权，以供养军队、民事行政机关、全国债务及其他公共开支。金钱被描述为政治体的生命线；没有稳定充足的供给，政府要么任由公共需求靠掠夺来满足，要么逐渐衰败。该论述最后总结说，邦联的经验已经表明，不能仅因各州的摊款要求在形式上具有约束力，就相信各州会提供资源。全国政府必须能够直接向公民征税，而非仅对作为整体的各州立法。

有法而无执行

邦联最明显的缺陷，是缺乏对其法律的宪法制裁手段。美国没有明确授予任何权力来强制服从或惩罚不服从，无论采取罚款、暂停特权还是其他宪法措施。文本也没有明确授权对拖欠义务的成员使用武力。若从契约性质推断存在这种权力，就会与如下规定冲突——各州保留未明确授予美国国会的权力。论述将此视为两难——要么全国政府没有宪法手段执行自己的法律，要么就必须把一种未明示的强制权力读入一项条款，而拟议宪法的反对者却称该条款保护州权。

这一缺陷揭示了通过各州行政机关进行治理所面临的更大问题。当全国性措施依赖各个成员执行时，各州统治者便可以根据地方利益、短期便利以及自身对措施是否妥当的理解，逐项评估。由于他们无法全面了解全国形势和国家政策理由，其判断还会受到地方依附情感的影响。在遥远的议会中、于不同时间并受不同观念影响的情况下反复进行这一过程，使持续合作推行共同政策变得不可靠。因此，十三州的同意要求不仅是一种繁琐程序——它使每个州的决策过程都有机会拖延或挫败联邦行动。

这种虚弱也影响了协议的安全性。条约可能受制于十三个州立法机关及其终审法院所制定的法律，因此整个联邦的信用、声誉与和平，都任由各成员的地方利益和激情摆布。论述借此质疑外国是否会尊重或信任一个承诺如此缺乏保障的政府。若全国法律无法可靠地压过地方阻挠，联邦的承诺就可能像其国内措施一样毫无确定性。

需要根本变革的制度

这项批评并非认为邦联只缺少若干有用的细节。论述指出，即便邦联原本意图拥有的许多权力也已失去效力，而且若不改变其主要特征，就无法修复其根本结构。国会作为一个单一议会，或许适合行使此前授予联邦政府的狭窄而受限制的权力；但它不足以承载更多权力，而即使温和的批评者也承认联邦需要这些权力。

按照论述的表述，危险有两个方向。如果维持这一软弱结构，它或许会在各种支撑努力下仍然崩溃。另一种可能是接连增添权力，使主权最重要的特权集中于同一个单一机构。这样一来，结果就可能是反对者声称担忧的那种暴政——并非由拟议宪法造成，而是权力不断累积于一个不适合行使这些权力的机构所致。因此，这项诊断将联邦软弱与一种矛盾的过度集权风险联系起来——制度失灵可能促使人们在紧急情况下扩权，反而造就一个更加失衡的政府。

拟议的改革方向是建立复合政府——共同目标所需的权力交由联邦，同时在其他事务上保留不同的管辖范围。为了共同防务，联邦政府需要掌握组建、指挥和供养全国军力的权力，包括军队、舰队以及维持它们所需的收入。关键区别在于——一种政府能够履行分配给它的职责；另一种则必须请求每个成员代表它履行职责。面向公民而非向各州提出摊款要求的联邦直接法律，被视为赋予联邦活力和持久性的必要制度变革。

人民权威与从经验中学习

该论述将邦联的软弱与其权威来源联系起来。由于这一制度建立在州立法机关的同意之上，而非由人民批准，其权力便陷入效力争议。一种有争议的学说认为，能够批准契约的州立法机关，之后也能废除其据以批准契约的法律。即使这种主张被称为错误，它能够被提出这一事实，也说明仅仅建立在立法授权之上的全国性基础并不稳固。另一种选择是建立权威直接来自人民的政府；这正是拟议宪法变革所宣称的基础。

经验，而非单靠预见，构成了该论述支持改革的依据。《邦联条例》提交各州审议时，众多反对意见和拟议修正案并未指出后来在实际运行中显现的重大结构性错误。新泽西州的意见与其地方处境有关，但更广泛的缺陷只有经过实践才显现。论述认为，如果自我保存的压力没有变得更强，早先对州的意见和利益的依恋本可能使抵制持续更久。这一事例说明了一个反复出现的观点——只有在制度规则塑造了人们的动机并带来后果之后，制度最严重的缺陷才可能显现出来。

制宪会议的工作也被置于这一制度学习与公共授权的叙述之中。会议所获权限仅限于提供咨询和提出建议；除非受议对象予以批准，拟议宪法便不会产生超出其纸面文字的效力。然而，据称，代表们一致确信改革势在必行，也意识到人民的希望以及内部和外部对手的反对，都取决于他们的审议。该论述援引了早先的公共倡议——从弗吉尼亚州的一项提议，到安纳波利斯会议及国会的行动——以说明紧迫的政治变革有时会通过超出狭义正式预期的建议向前推进。按照这一论述，邦联的失败构成了进行根本变革的理由，而人民批准则为实施变革提供不可或缺的权威。