国家能力

国家能力是政府组织和管理公共权力的实际能力——筹集收入、实施法律、保障产权并支持经济活动。在本书的论述中，国家能力有别于政府规模，也不等同于正式制度的存在。其发展取决于谁控制国家、官员如何履职，以及公共资源是用于维持有效行政，还是服务于狭隘的政治利益。1688年后英格兰国家的转变说明，政治多元化如何使国家能力得以增强；与西班牙、塞拉利昂及其他社会的比较则表明，资源汲取或中央权威薄弱反而可能削弱国家能力带来的益处。

国家能力、中央集权与政治控制

国家能力与政治集权密切相关——包容性制度需要一个能够维持秩序、实施法律、保护产权并在必要时投资公共服务的国家。但国家能力并非只是集权。书中特别强调建设和运用国家权力所处的政治条件。1688年以前，议会反对提高英格兰国家的效能、增强其资源，因为它无法控制国家。权力转向议会之后，这种反对发生了变化——能够影响国家政策的代表有理由加强负责执行政策的制度。

这种联系也说明，为什么即使更有能力的政府可以支持经济发展，一些国家仍会保持弱势。在缺少政治集权的社会中，传统精英和氏族可能抵制中央权威，因为变革可能重新分配权力。在专制政权中，统治者同样可能抵制威胁自身地位的变革。由此造成的限制影响深远——本书将阿富汗、海地、尼泊尔和索马利亚列为连基本秩序都无力维持的国家实例；在这些地方，经济激励受到严重损害。因此，国家能力既包括行政手段，也包括一种政治安排，使这些手段得以建立和运用。

议会与英格兰财政国家

光荣革命后，议会延续了都铎王朝时期开始的政治集权，并从多个方面扩展国家能力。这种变化不仅意味着预算扩大或法规更迭，也改变了决策者、国家开支的用途，以及政府征收和管理收入的效能。在议会掌控支出的情况下，议会更愿意为其重视的目标征税，包括强化海军，以保护议员的海外商业利益。议会控制也支持了产权和更加多元化的政治秩序，不过政治参与仍受到严格限制——十八世纪时，能够投票的人口不到百分之二，而且选民必须是男性。

财政扩张幅度显著。国家支出很快达到国民收入的约百分之十，主要依靠对多种国产商品征收消费税。本书将这一规模与哥伦比亚相比——哥伦比亚的国家预算直到二十世纪八十年代才达到相近的相对规模；书中也将其与塞拉利昂相比——如果没有大量外国援助流入，塞拉利昂的国家预算相对于其经济规模将小得多。这些比较凸显了英格兰发展的显著之处，但本书的核心论点并非只是国家支出增加，而是国家获得了在全国范围筹集和管理收入的手段。

实际行政运作

消费税官僚机构的扩张体现了行政能力的增长。其人员从1690年的1,211人增至1780年的4,800人。检查员派驻英格兰各地，税收征收员则巡查各区，测量并核查应缴消费税商品的产量，包括面包和啤酒。这是一套日常监督体系，而非一次性的财政举措。

监督员乔治·考珀思韦特的记录展示了这种监督在基层如何运作。1710年6月12日至7月5日期间，他在约克郡里士满区行程达290英里。他走访了263家食品供应商、71家麦芽制造商和20家蜡烛制造商，以及一家普通酿酒厂；他测量了81次产量，并检查了九名消费税官员的工作。八年后，在韦克菲尔德区，他平均每天行程超过十九英里，每周工作六天，通常检查四五处场所。星期日，他会誊录账簿；这也体现出一套繁复的制度——官员须保存三种记录，而且这些记录理应彼此吻合。篡改记录属于严重违法行为。

这种大规模的测量和记录工作，使国家的触角不再只是形式上的宣称。它使政府能够监测生产、征收收入并监督官员。与此同时，国家日益重视人才而非政治任命，并建立了更强大的行政基础设施。本书将这一运作体系与许多较贫穷国家政府所能做到的事情相比较，并指出，1710年英格兰国家的触及范围甚至超过了大多数此类国家当下的水平。

比较——国家能力与资源汲取

西班牙的发展轨迹表明，政治集权本身并不能保证财政国家有效运作。君主政权击败科穆内罗起义并逐步削弱卡斯蒂利亚议会后，即使直接与各城市谈判，征税也变得更加困难。西班牙国家逐渐偏离有效行政——它出售官职，有时还使官职世袭；依赖包税制，并出售免受司法追究的特权。与正在形成税收官僚体系的英格兰相比，西班牙的专制统治与征收收入困难并存，其经济制度也阻碍了产权保障和商业活动。

这种对比并不限于欧洲。在塞拉利昂的殖民统治时期，英国采用间接统治，依靠最高酋长征税、主持司法并维持秩序。塞拉利昂农产品营销委员会于1949年成立，其宗旨被描述为保护农民免受世界商品价格波动的影响。实际上，委员会支付给农民的价格低于世界市场价格，并将差额用于自身开支；这一差额逐渐成为对农业生产者征收的重税。独立后，这些制度安排仍然存在，并且愈演愈烈。这个例子区分了征收收入的机构是否存在，与面向广大民众提供服务的国家能力是否具备——资源汲取可以强化政治控制，却未必带来公共服务或形成鼓励生产性投资的激励。

本书通过约瑟夫·蒙博托在刚果的政权，提出了相关的区分。蒙博托的攫取性经济制度使民众陷入贫困，却让统治者及其亲信聚敛财富。一个更繁荣的刚果或许能让蒙博托获得更多财富和权力，这种反事实推论并不成立，因为经济增长可能重新分配收入和政治影响力。鼓励经济进步的制度可能会使已经掌权的人处境更差。因此，国家权力及其行政能力并不会自动与民众的繁荣相一致。

国家能力作为政治成就

英格兰案例被置于关于制度变迁的更广泛论述中。包容性制度不会自行产生——它们是在既有精英与试图限制精英权力的群体之间的冲突中形成的。多元化安排一旦确立，就可能产生正向反馈，使制度更有可能延续或扩展。有能力的国家可以实施规则并支持经济活动，但权力分配决定了这些职能服务于谁的利益，也决定了这些制度能否受到挑战或被攫取。

评估经济政策时，这一区分同样重要。本书指出，加纳工厂选址不当以及其他不合经济理性的项目，并不只是源于无知——领导人和顾问能够获得知情的经济建议，但政策受到争取政治支持的需要所左右。同样，布西亚在国际机构的压力下试图实施改革，最终导致货币贬值、阿克拉发生动乱，以及他被军方推翻。采纳促进增长政策的障碍，源自政治激励和限制，而不仅仅是缺乏知识。

纵观这些案例，国家能力既不是繁荣的同义词，也不是脱离政治的技术属性。它既关系到国家采取行动的能力，也关系到支配这些行动的制度安排——谁授权征收收入，哪些利益影响支出，官员如何受到监督，以及国家是保护权利还是巩固资源汲取。英格兰的财政官僚体系表明，议会控制中央权力时，国家权力可以变得更加有效；西班牙和塞拉利昂则显示，国家职能可能遭到削弱或被转作他用；更广泛的比较解释了为什么有效的公共行政既取决于行政机制，也取决于政治制度。