作为公意行为的法律

作为公意行为的法律，是一种规则，使公共权威原则上能够与自由相容——公民服从由他们共同制定的法律，而法律本身关涉整个共同体，不针对特定个人或案件。对卢梭而言，这不仅是立法的定义，也是衡量政治正当性的标准，用以区分法律与强力、行政命令及政府篡权。

政治权利，而非历史事实

卢梭的理论首先区分了对现存政治制度的描述，与确立正当社会必须依据的原则。国家的历史或许能说明权力如何兴起，但正如其方法论所强调的，事实本身不能产生权利。因此，政治理论不能只问政府做什么，还必须追问什么能够使政治义务正当。

自由的承诺与受制的现实之间的对照，使问题更加突出。人生而自由，却生活在种种约束之下；仅仅解释这种变化如何发生并不足够。关键问题在于，什么能够使社会秩序正当，因为这种秩序并非自然权利，而必须以约定为基础。按照这一论述，法律是努力以权利为基础建立社会的一部分，而不是把现存权力视为自身正当性的依据。

契约与共同权威

社会契约所要解决的问题是——人们如何联合各自的力量以相互保护，同时又不放弃使自我保存成为重要之事的自由。它所提出的解决办法，是建立一种结合，使共同力量保护每位成员的人身与财物，而每个人在与众人联合后仍能服从自己。此处将其视为社会契约必须解决的根本问题，而不是关于每个社会实际上如何建立的历史主张。

这一契约创建了一个集体政治共同体，并使共同权威成为可能。它也带来一种张力——个人可能追求与共同利益相悖的特殊利益，并试图享有公民身份的益处，却不履行相应义务。为防止契约沦为空洞的说法，卢梭指出，任何拒不服从公意的人，都可由共同体强制其服从。此种强制旨在保障每位公民不受个人依附；没有这种强制，公民义务便缺少必要的力量，无法保护共同体免受成员相互冲突的私人意志侵害。

法律的一般性

法律的决定性条件是，人民以全体人民的名义行事，并考量整个共同体。法令一般地关涉共同体，其对象也具有一般性——它以集合方式针对臣民，并抽象地涉及行为，绝不指名某个个人或某项具体行为。因此，法律兼具意志的普遍性与对象的普遍性。

一般性并不意味着法律不能作出区分。法律可以确立特权或划分公民阶层，并规定取得成员资格的条件。但它不能把特权授予某个指名的人，也不能宣布某些特定的人属于某一阶层。法律可以确立君主政体与世袭继承，但选定某位国王或指名某个王室家族，则不属于立法行为。界线并不在于法律是否对所有人产生完全相同的影响，也不在于法律是否作出任何分类；界线在于一般规则与针对具体案件的决定之间。

这条界线也区分了立法与行政。个人凭自己的权力发布的命令不能成为法律。主权者针对某一具体事项发布的命令，也不会仅仅因为出自主权者就成为法律——它是法令，是行政官员的行为，而非主权行为。治理或许有必要作出具体决定，但这些决定并不具备使某一行为成为立法行为的一般形式。

法律、自由与共和国

由于法律是公意行为，服从法律的人民也必须是法律的制定者。卢梭将法律描述为公民结合的条件，并把法律权威追溯至构成国家的公民整体。他的论述还把法律视为相互正义的实际来源——单凭理性确立的正义，在缺乏相互关系与公共制裁的人群中难以生效；法律则为正义与不正义确立共同规则。

同一论述将法律与自由联系起来。如果公民共同制定法律，服从法律便不必意味着屈从于异己意志；法律可以体现他们自己的公共意志。公民状态以公民自由取代自然自由——自然自由仅受个人力量所限，公民自由则受公意所限；它还把仅凭强力或先占取得的占有，转变为以实定权利为基础的财产。卢梭也区分了道德自由——自我主宰源于服从自己为自己规定的法律，而非单纯追随欲望。

因此，卢梭称一切由法律治理的国家为共和国，不论其行政形式为何。从这个意义上说，正当政府具有共和性质，因为公共利益通过法律治理。这个称谓关乎统治的来源与一般形式，而不取决于行政是否采取君主制或其他形式。

人民主权及其失效

人民是法律的制定者，这一原则排除了主权能够永久由代表行使的观念。人民代表可以充任受托人，却不能代替人民制定最终法律；按照卢梭的论述，未经人民亲自批准的法律无效。爱国主义冷淡、私人利益、大国规模、征服以及政府弊端，或许能使代议制在实践中显得合理，但这些压力并不能使受委托作出的决定变成人民主权行为。

当政府超出其适当职能时，这一区别便至关重要。如果君主不再依法治理国家，而是篡夺主权权力，政府成员实际上便组成了国家之中的另一个国家，而更广大的政治共同体则随之缩小。此时社会契约遭到破坏，公民恢复自然自由，尽管他们仍可能被迫服从。因此，法律的正当性不仅取决于措辞是否一般，也取决于是否维护人民作为法律权力来源的地位。

公共权威的物质条件

这一理论也面对维持国家所需的物质成本。财产被描述为一种尤为神圣的公民权利——它有助于维持生命，为公民的承诺提供保障，并使法律义务能够得到执行。然而，政府需要公共开支，因此社会成员必须贡献财产以维持政府。为公共权威筹资的需要，因而对一种简单主张构成了现实限制——法律既要保护财产，也难免对财产加以规制。

在公民无需中间人便能自治的情况下，卢梭设想他们或许可以不时依据公共需要和个人能力征收费用，并监督资金的用途。但即使是小型社会，人口也过多，不可能让所有成员时时刻刻直接管理社会。公共资金必须交由统治者经手，而他们既有公共责任，也有私人利益；与此同时，公民可能眼看自己的必需品被拿去满足官员的奢侈需求。当不信任加剧时，自愿捐献便会失效，强制征收也会失去正当性，于是国家存续与国家赖以维系的财产权之间便出现冲突。

制度上的应对办法，首先是在法律确立后为公共开支作出安排。共和国的创建者应留出充足资金，供行政官员、公职人员及其他公共需要使用。与货币相比，作为国家公有地产持有的土地更受推崇——论述以罗慕路斯划出三分之一土地归国家所有为例，说明应将公共供给纳入立国安排。这一财政问题显示出该理论的适用范围——正当法律必须确立共同结合的条件，但执行这些条件的制度也必须得到供养，同时不得损害公民生活赖以维系的权利与信任。