政府与主权的区分

政府与主权的区分，是人民制定法律的最高权威与政府执行法律的从属权威之间的划分。它防止人们把管理政治共同体的统治者误认为主权者——政府行使公共力量，但这种力量源自人民，并且仍须对人民的意志负责。在这种安排中，政治权威能够约束公民，却不会使他们沦为服从独立统治意志的臣民；政府篡夺主权时，社会契约便遭破坏，国家随之解体。

目的与政治基础

卢梭的这一区分属于正当政治权利理论，而不是对现存政府实际运作方式的描述。关键问题不在于某种政体事实上是否取得了权力，而在于其权威能否得到正当辩护。单凭事实不能创造权利。政治问题在于找到一种联合形式，能够以共同力量保卫每个成员的人身与财产，同时使每个人在与众人结合时仍能服从自己并保持自由。

这一问题使最终权威归属何处成为决定性因素。卢梭与托马斯·霍布斯的分歧，取决于人民在组成政治共同体后是否仍保有主权。霍布斯认为，人民最初的联合行为将最高权力转交给主权者；卢梭则坚持，人民的最高权威不可让渡。人民仍是最终的指引力量，而不是借助缔约时的协议授权某个统治者，使其此后能够独立于人民行事。

这种区分也回应了将主权者等同于政府的危险。如果政府本身被视为最高权力，其权威便会显得绝对，反抗统治者也可能被误认为会导致整个政治共同体解体。相反，卢梭在概念上将人民的最终权威与治理人民的官员区分开来。即使政府是民主制的，也不因此成为主权者——同一人民可以以不同身份、作为不同团体行事。

立法意志与行政力量

这一区分体现为意志与力量的区别。卢梭把政治行动比作个人行动——行走既需要行动的意志，也需要实现行动的体力。在政治共同体中，立法权提供意志，行政权则提供落实决定的力量。作为主权者，只有人民拥有立法权。相比之下，行政行为是具体的管理行为，而不是法律，因此不能归属于作为立法机关行事的人民。

因此，政府是位于主权者与臣民之间的中间机构。它受托执行法律并维护公民自由与政治自由，把人民作出的一般决定转化为管理国家所需的具体行动。政府成员可以称为裁判官、执政者，或统称为君主。这个称谓并不使他们成为主权者——他们行使的是受托职务，而非与生俱来的统治权利。

因此，卢梭将统治者的地位描述为委托或职务，而非人民永久让渡权威的契约。主权者可以限制或修改这项委托，也可以收回交给行政管理者的权力。政府的行政权只有在执行法律并遵守赋予它的任务范围时才具有正当性。

委托、从属与篡权风险

政府必须具备足够的组织能力才能采取行动。它有其特定的制度形态，包括集会、委员会、审议与决策权力，以及与职务相连的权利和头衔。政府成员之间还需要形成共同力量与意志，以便协调工作。然而，这种内部能力也造成持续的危险——这个从属团体可能开始把维持自身运作所需的权力视为独立权威。

决定性的检验标准是，君主的主导意志是否仍是通过法律表达出来的公意。政府手中的力量必须是供其执行法律的公共力量，而不能成为追求统治者特殊目的的独立资源。如果君主凭借独立于主权者的意志来行使这股力量，维系政治共同体的纽带便开始松弛。如果政府的特殊意志变得比主权者的意志更活跃，并且支配公共力量，实际上就出现了两个主权者——一个在权利上正当，另一个在事实上掌权。此时社会联合便会消散，政治共同体也随之解体。

这种论述将通过社会契约而存在的国家，与仅凭主权者而存在的政府区分开来。二者的从属关系并非偶然，而是行政权具有正当性的条件。政府必须维持自身的管理能力，但绝不能因此使人民沦为政府的仆役。卢梭对制度界限的表述十分严格——从属团体必须随时准备牺牲自己以服从人民，绝不能牺牲人民来成全自己。

公民义务与公民自由

这一区分也与如何调和共同权威和个人自由的问题相关。社会契约使每个人在共同权力之下加入共同体，但个人的私人利益可能与他作为公民所具有的公意相冲突。有人可能想享受公民身份的利益，却把对共同事业所负的义务视为不公平的负担。如果拒绝履行义务成为一种随时可行的选择，政治共同体赖以维系的责任便会失去效力。

因此，卢梭认为，契约包含一项承诺——拒绝公意的人可以被整个共同体强迫服从公意。这种强制被描述为被迫自由——它旨在通过要求所有人服从共同政治秩序，使公民免于依附个人，而不是让每个人暴露于他人的私人权力之下。主权者与政府的区分赋予这一主张制度形态。政府负责执行法律；它无权以统治者的意志取代赋予法律权威的公意。

从自然状态转向公民社会，也意味着自由的含义发生变化。自然自由受个人力量限制，范围延伸至个人所能取得的一切。公民自由则受公意限制；财产权不同于凭力量或先占取得的单纯占有，它以实定权利凭证为依据。卢梭还把道德自由界定为自我支配，即服从自己为自己制定的法律。在这一框架中，公共权威并非必然与自由相对立——其正当性取决于它表达的是公民共同认可的法律，还是使他们受制于专断的行政统治。

篡权、代表制与解体

这一区分提供了判定国家解体的标准。如果君主不再依照法律行政，而是篡夺主权，政府便不是简单地成为现存国家的强化版本。相反，庞大的国家会收缩为一个新的政治团体，只由政府成员组成；对其他所有人而言，政府则变成主人与暴君。此时契约遭到破坏，私人公民恢复自然自由。他们仍可能被迫服从，却不再负有服从的权利义务。

政府个别成员篡夺本应由整个执政团体共同行使的权力，也会造成类似的破坏。权威于是分裂为与裁判官人数相等的多个君主，造成混乱，并可能导致国家毁灭或政体改变。卢梭把解体后政府滥权的普遍状态称为无政府状态，同时区分其政治形式——民主制退化为暴民政治，贵族制退化为寡头政治，王权则退化为暴政。

人民主权也不能由代表代行。由于主权由公意构成，而意志无法通过中间人作为同一个意志来代表，代表只是受托人，不能代替人民作出最终决定。对于卢梭而言，未经人民亲自批准的法律无效。他以英格兰为例，指出英格兰人民只在选举议会议员时自由；选举一旦结束，人民便不再行使其主权。因此，代表制使根本区别更加鲜明——行政管理可以委托给官员，但人民不能让渡使法律具有正当性的最终权威。