政府是可撤换官员的受托机构

政府是可撤换官员的受托机构，这一规则认为，行政权属于由人民主权者任命的官员，而不属于自认为有独立权利要求他人服从的统治者。政府可以管理国家，却不能继承或代表人民主权；一旦篡夺这一权力，就会破坏合法政治社会赖以建立的契约。

政府是工具，而非契约

这一原则从社会契约旨在解决的问题出发——人们如何联合力量，保护每个人及其财物，同时仍然保持自由。契约建立了一个受公意治理的共同体；政府则是共同体借以实施法律的行政工具。因此，政府职务是派生性的。人民的协议创立政治联合体，而政府机构是依法设立的，并非统治者与臣民之间另行订立的契约。

这一区别决定了官员的地位。受托行使行政权的人并非以自行选择的条件同人民订约的主人；他们是公职人员，在履行所分派职能时负有服从义务。就任公职是以公民身份履行职责，并非取得谈判条件或命令主权者的权利。政府只能在人民交付给它的权限范围内行事。

任命与罢免

由于政府是一种机构而非契约，人民保留着建立和撤除政府的权力。即使他们建立世袭政府——无论是限于一个家族的君主制，还是限于一个阶级的贵族制——也并未永久地将自己束缚于这种安排。他们只是暂时规定行政管理的形式，直到选择另作安排。世袭或阶级限制可以描述职务的安排方式，但都不会把这种安排变成不可撤销的主权授予。

政府可以改变，并不意味着每一种改变都明智。变更已确立的政府是危险的，除非政府已与公共利益相悖，否则不应尝试变更。但谨慎是政策准则，而非权利规则——改革的风险并不赋予统治者违背人民意愿而保有权力的合法权利。无论相关权力属于民事还是军事领域，同一原则都适用；国家并无义务将民事权力留在统治者手中，正如它无义务将军事权力留在将军手中一样。

主权与篡权风险

人民任命和罢免官员的权力，源于主权不可让渡的性质。公意不能由代表代行，也不能由代表代替人民制定具有最终效力的法律。代表只能充当受托人；未经人民亲自批准的法律，就不是法律。因此，政府不能把行政权的委托转变为代表主权者发言的权利主张。

这项规则也指出了政府变得不合法的时刻。如果君主不再依法行政，并篡夺主权，政治共同体就会发生收缩——在更大的国家内部，政府成员形成一个独立团体，成为其余人民的主人和暴君。此时社会契约便遭到破坏，私人公民恢复自然自由；他们或许会被迫服从，却不再负有依法服从的义务。如果个别官员夺取了本应由他们共同执掌的权力，破坏就更加严重——政府会分裂成与行政官员人数相等的多个君主，国家可能因此覆亡或改变政体。

限制与制度警惕

修订政府的权利，必须通过适当程序行使，以区分全体人民的合法行为与派系骚乱。然而，这些形式程序本身也可能遭到操纵。统治者可能阻挠恢复秩序所必需的集会，随后又把恐惧造成的沉默说成同意的证据，或者惩罚反对政府的人。危险不仅在于公开夺权，也在于逐步利用公共权力，阻止人民行使使政府获得合法性的权力。

罗马十人委员会的例子具体说明了这种危险——他们当选任职一年，却留任第二年，并试图禁止公民大会召开，以使统治永久化。这个案例说明，可撤换性必须保留为真实的政治能力，而不能成为一个被行政权控制公共集会所架空的名义权利。这项原则的核心保障，是始终区分授权政府的人民主权者与依照该权力实施管理的官员。