政府依公意行政原则

政府依公意行政原则以公共利益，而非统治者的私人利益或单纯强力，作为合法行政的标准。该原则要求政府通过适合人民及其处境的法律遵循公意，并以符合共同利益的方式管理司法、公共需求、财产与税收。其核心问题是，公共权力如何约束公民，同时又不使他们的自由沦为服从他人任意意志的状态。

原则与政治合法性

该原则建立在这样一种区分之上——描述现实中存在的制度，与确立政治权力何以具有正当约束力，并非一回事。让-雅克·卢梭的探究并非叙述特定国家的历史起源，而是寻求能够为一切合法社会奠定基础的原则。依此观点，单凭事实不能创设权利。问题不仅在于权力如何运作，更在于公民基于何种理由负有服从义务。

这一差别也排除了以强力作为政治权利基础的可能。如果仅凭力量就能使命令具有合法性，那么更强大的权力便可以取代原有权力，并继承其所谓的权利；一旦强制消失，义务也会随之消失。强力可以解释某人为何屈服，却不能确立服从的道德义务。因此，政府需要共同的权利基础，而不能仅仅依靠强制他人的能力。

社会契约通过联合个人、运用共同力量保护每位成员的人身与财物，提供了这一基础。其检验标准是——每个人在与所有人联合时，是否仍能服从自己，并保持与此前同样的自由。公意赋予这一联合以公共方向——政府只有在服务于共同利益、使集体保护成为可能，而非把国家当作统治者的工具时，才具有合法性。

法律、行政与共同利益

遵循公意是人民政府的首要准则，但要辨明公意并不容易。每个人都可能感受到私人利益与共同利益之间的冲突，而且仅仅诉诸个人偏好，并不能可靠地区分二者。公民社会的公共目的，是通过全体的保护保障每个人的财产、生命与自由；政府行使权力时，必须维护这一共同目的。

法律是实现这一目标的核心手段。法律将公意转化为公共规则，并能够调和共同权威与个人自由——公民受法律约束，却不受私人主人的支配。立法者的首要职责是使法律符合公意；政府则必须依照这些法律施行司法。法律还通过使公共理性成为行为的共同尺度，确立公民平等。

行政工作无法预见所有情形。遇到未预料到的情况时，应以法律精神指导决策；如果法律没有明确裁定，公意仍是规则的来源与补充。让-雅克·卢梭并不主张召集全国人民决定每一项行政问题。对于人口众多的国家，这种做法并不可行，也无法保证某项具体决定表达了公意。治理的检验标准在于，行动是否公正，是否以公共利益为目标。

政府不是法律的主人，而是法律的保障者。其职责包括鼓励尊重法律、预防不义，而不只是等到不义发生后再予惩罚。有能力的统治者不仅治理公民的行为，也关注他们的选择，并力求预防产生违法行为的条件。理想状态是维持有效的公共秩序，同时不使权威显得徒然显眼或令人厌恶。

公共供给、财产与财政

共同利益包含物质生计。政府应使公民能够获得公共生活所必需的物资，同时确保取得这些物资仍须依靠劳动；政府的职责并非填满私人仓库，也不是使个人免于工作。因此，公共供给将总体经济政策与保护人民联系起来，而非与官员致富相联系。

财产带来相应的两难。财产权是公民身份的一项基本权利——它有助于人们维持生存，帮助保障公民义务，并使公民社会赖以建立的承诺具有实质内容。然而，维持国家需要资源，成员必须为国家的运作作出贡献。让-雅克·卢梭将这一任务视为调和法律权威与公民自由的问题，而不是在绝对私人控制与无限公共征取之间二选一。

在可能的情况下，共和国应依靠国家公有地产，即国有土地，保障公共开支，而不应仅仅依赖向公民征收的款项。让-雅克·卢梭以罗慕路斯分配土地时划归国家的土地为例，说明这种做法。国家公有地产能够提供稳定的财源，不过其收入取决于管理是否得当。

如需征税，税收必须符合公意。社会契约意味着人们应为公共需求作出贡献，但合法税额必须建立在纳税者认可的需要之上，并经多数表决授权。税收应按比例征收，而非任意摊派。因此，该原则将公共同意——并非由个人单方面决定缴纳多少，而是通过公意作出的决定——确立为合法征税的基础。

公平还要求考虑的不仅是一个人拥有多少财产。让-雅克·卢梭区分了纳税能力与生活必需品和多余财物——只有一般生活必需品的人不应纳税，而拥有多余财富的人则可公平地就超出必需品的部分承担税负。他还强调，人们从社会获得的利益也很重要。富人受益于对大量财产的有力保护，也有机会获得特权职位；穷人则可能难以保住自己凭劳动所得的少量财物。公正的财政制度必须考虑社会保护分配不均这一事实，而不能只比较名义收入。

原则的实践

该原则适用于政府的各项日常职能——立法、司法行政、满足公共需求，以及筹集和使用收入。在每一项职能中，政府权力都以服务共同利益为正当依据，而法律与公共决策必须防止私人利益取代这一目的。

该原则也阐明了人民的公共经济与专制的公共经济之间的区别。当统治者与人民拥有共同利益和共同意志时，行政工作便能以人民的福祉为目标；当双方利益分歧时，政府便在经济实践中沦为专制，因为它按照与公众意愿相对立的意志行事。因此，公意原则不只是要求行政高效；它还提供了判断公共权力是否仍与其本应保护的公民保持一致的标准。