行政权统一

行政权统一这一原则主张，拟议政府的行政权应赋予一位总统，而非分散给几位地位平等的官员，也不应以委员会为行使行政权的必要依托。它在宪法论述中的关键意义，在于将单一且明确的决策者与富有效能、同时又负有责任的行政联系起来——行政权统一并非取代制约，而是使责任清晰可见、令民众监督更有效的条件。

定义与宪法背景

这一论述首先区分了富有效能的政府所需的特质与共和政体中确保政府安全所需的特质。行政效能由统一、任期稳定、充分支持和适当权力构成；共和政体的安全则要求政府依赖人民并承担责任。因此，单一行政首长只是更宏大制度设计中的一个组成部分，并不意味着行政权可以脱离宪法控制。

这一立场出现于对拟议宪法的广泛辩护之中，回应了有关该宪法抛弃联邦性质、转而追求权力集中的指责。政府被描述为兼具联邦与国家特征的复合体——其根基是联邦性质，建立在各州人民分别表示同意的基础上；其日常权力部分来自国家层面的代表制度，部分来自各州；其权力则主要直接作用于公民个人。行政权统一属于这一混合结构之内。它说明行政部门如何组织，但并未决定整个宪法体系如何分配权力这一独立问题。

为何认为单一行政首长更具效能

支持统一的理由，首先基于与单一决策者相关的实际特质。据称，相较于较大的集体，单个人更容易展现决断、行动、保密和迅速办事等特质；参与者人数增加，这些特质便会减弱。因此，这一论述将行政权统一视为避免拖延和指挥分散的制度手段，尤其是在政府必须承受压力、采取行动时更是如此。

行政权由多人行使，可以采取不止一种形式——可以将行政权交给两名或多名地位相等的官员，也可以名义上交给一位官员，却规定行使权力必须得到委员会同意。这一论述认为，两种安排都容易引发分歧，同时承认，许多人支持在行政首长身边设置委员会。论述指出，据其所知，只有纽约州和新泽西州曾将全部行政权交由一人掌握。这个比较是将宪法问题置于当时各州既有制度安排的背景之下，而不是将单一行政首长说成普遍确立的做法。

历史实例的使用十分审慎。论述提到，亚该亚人放弃了由两位法务官执政的尝试；罗马史则记载，执政官之间的意见不合曾造成损害，有时还以军事保民官取代执政官。论述认为，多人共同掌权并无独特的公共利益。罗马执政官有时会分掌行政事务，一人留在罗马，另一人前往遥远行省统兵；这一做法有助于解释他们之间的冲突为何并未更加频繁。但这只是限制竞争的一种情形，并不能证明分散行政权本身更为优越。

分权、延误与派系

多人共同掌权的主要风险，不仅是成员之间可能发生分歧，也在于分歧会削弱整个行政过程。地位平等既会引发个人间的竞争和敌意，也会造成判断上的差异。这些冲突可能损害该职位的声望、削弱其权威并扰乱计划；在国家面临紧急状况时，还可能阻碍或挫败重要措施。如果公民分别拥护互相竞争的行政官员，高层分歧也可能使社会分裂成敌对派系。

即便一人仍是显而易见的行政首长，设置委员会也无法消除这一问题。如果宪法规定必须获得委员会同意，委员会内部的小集团便可能扰乱并削弱行政工作。即使成员并未刻意串通，意见不同也可能使行政行动惯常地软弱迟缓。这些反对理由在战争时期尤其重要，因为这一论述认为，行政效能是国家安全的保障——多人共同行使行政权，从措施开始到完成都可能妨碍其果断与迅速，却无法带来足以弥补这一缺陷的益处。

对行政权统一的辩护也联系到本书对派系的论述。派系是由一群公民组成的团体，无论其为多数还是少数，只要他们因共同的激情或利益而联合起来，损害其他公民的权利或社会的长远利益，便属派系。派系分裂源于人类之间的差异、彼此竞争的意见与依附，以及最持久的原因——财产分配不平等。关于行政制度的论述将这些分裂视为现实政治条件——如果责任分散在几位官员之间，他们之间的分歧就可能成为更广泛党派结盟的焦点，而非防止派系纷争的可靠保障。

责任与公共判断

行政权统一之所以被视为责任得以落实的条件，是因为公民需要知道谁应为行政行为负责。责任既包括公众谴责，也包括法律惩罚；对民选职位而言，公众谴责尤其重要。官员可能行为不当，因而不值得再次获得信任，却未必犯下依法应受惩罚的罪行。如果权力由多人共同掌握，便更难查明是谁导致有害政策或失误；参与者可以互相指责、推卸责任，使公众无法确定真正的责任人。

与大不列颠的比较说明，同一种制度安排在不同政体中可能有不同作用。论述称，国王是终身任职的官员，不对行政事务负责；而依宪法设置的委员会则可以为其建议承担责任。在君主制体制中，委员会在一定程度上提供了行政首脑本身无法承担的问责机制，尽管国王仍可自行决定采纳或不采纳其建议。相较之下，在共和政体中，每位官员都应为自己任职期间的行为负责。因此，委员会可能削弱共和制度要求其最高行政官员承担的责任。

这一论述也反对一种普遍看法，即由多人掌权必然比由一人掌权更安全。少数人可能形成共同利益并相互施加影响，其权力或许比一位显而易见的官员更加强大，也更难受到监督。单一行政首长则使公众有明确的监督对象。因此，行政权统一之所以被视为与自由相容，正是因为它能让掌权者更易辨认、审视并追究责任。

制衡体系中的行政权统一

行政权统一并非要让政府自行约束自身。更广泛的宪法论述主张，权力应妥善安排，使各部门的行政者既拥有宪法所赋予的手段，也具有个人动机，抵御其他部门的越权。人性使这些预防措施不可或缺——政府必须管束被治理者，同时也必须受到约束，确保它管束自身。依靠人民仍是首要制约，制度保障则对此加以补充。

主张由一人担任行政首长的理由也适用于任命权。论述认为，一名官员独自承担责任，可以强化其责任意识和对声誉的关注，促使其审慎考虑任职所需的品质，并公正地作出选择。相较之下，由集体机构负责任命，选择过程容易受到私人交情、党派偏好和利益交换的影响——候选人可能因为获得某派系的票数而当选，也可能因为其任命被用来换取另一群体属意的人选而获任。无论是哪种情形，才能和公共利益都可能退居次位。

拟议的任命程序使责任归属更为清楚——提名明确由行政首长负责，同时须提交参议院审议。错误的提名应由总统负责；否决合适人选应由参议院负责；若任命了不合适的人选，双方都负有责任，但程度不同。这种公开明确的职责分工，与纽约州规模较小的任命委员会形成对照。该委员会秘密开会，外界无法确定州长在多大程度上行使其声称拥有的提名权，也不清楚其他成员何时反对他。若无法确定决策者是谁，责难便会失去效力，阴谋运作的空间也会扩大。

由此形成的原则，是在权力集中行使与制约分散安排之间取得平衡。由一位总统担任行政首长，旨在使行动与责任归属清晰可辨；对人民负责以及参议院参与任命，则有助于确保这一权力受到问责。因此，行政权统一回应了两个彼此相关的制度问题——指挥权分散可能导致行政瘫痪，而共同掌权可能模糊行政失误发生时究竟由谁负责。