联邦紧急事务管理署

书中将联邦紧急事务管理局描述为碎片化灾害应对体系的一部分——该局赞助规划并帮助提供准备资金，但它的参与并不能确保医院拥有切实可行的撤离安排，也不能确保各机构和设施对由谁协调救援有明确共识。卡特里娜飓风期间，人们对联邦援助的预期与运输实际组织情况之间的落差，对纪念医疗中心和新奥尔良LifeCare医疗机构医院的患者尤为重要。

准备工作与已知的医院风险

联邦紧急事务管理局在卡特里娜飓风来临前的工作包括赞助在新奥尔良举行的飓风帕姆应急演练。演练在风暴逼近当周较早时候举行，模拟了一场灾难性飓风，并设想城内仍有两千多名医院患者。因此，可能需要撤离的患者人数并非紧急状况中未曾预见的因素。然而，规划并未就如何通过一座遭洪水淹没的城市，将这么多人转移到安全地点提出可行办法；联邦卫生官员也没有参加最近一轮规划会议。

登陆前，医院供电系统的脆弱性也已成为讨论内容。风暴来临前的一次电话会议上，联邦紧急事务管理局的一名代表询问，洪水易发地区有哪些医院已将发电机和电气切换设备都安置在地面层以上。新奥尔良市区及周边约十八家医院中，只有两家这样做；纪念医疗中心不在其中。美国疾病控制与预防中心的一名应急响应负责人后来提醒同事，随着洪水上涨，预计许多医院的发电机将失去供电。电话会议揭示了已知的基础设施风险，但发现风险本身并不能提供转运患者的办法，也不能保护每家医院的配电设备。

这些风险早有来历。2001年，艾利森热带风暴导致休斯敦洪灾，并使德克萨斯医疗中心的医院供电中断后，新奥尔良的卫生主管曾询问市内医院能否承受十五英尺深的积水，以及是否支持申请联邦资金来抬高发电机。由于改进成本高昂，这项倡议最终停滞。2004年，飓风伊万险些袭击新奥尔良后，纪念医疗中心审查了飓风计划，并与美国陆军工程兵团研究风暴潮模型。模型显示，严重风暴可能使医院周围积水达到十二至十五英尺；设施运营主管埃里克·扬科维奇的计算则表明，街道积水不到四英尺，就可能漫过装卸平台并进入建筑。因此，联邦紧急事务管理局代表在卡特里娜飓风前提出的询问，针对的是一个早已得到承认、却尚未解决的风险。

撤离需求超过运输能力

新奥尔良市长雷·纳金下令立即撤离时，许多居民没有汽车或其他离城方式，官员也知道公共交通安排存在严重缺口，其中包括司机不足。超级圆顶体育馆被指定为最后避难所，市长还特别敦促身体状况不佳的人前往那里，却没有说明能够提供什么援助。与此同时，阿卡迪亚救护服务的调度员接到大量电话，要求转移医院、疗养院和私人住宅中的患者。许多救护车被困在州际公路交通中，有些开始将患者送往超级圆顶体育馆，而不是送出城外。

困难并非仅限于一处设施。在查尔梅特医疗中心，救护车运走首批病情危重的患者后便没有返回。一家新奥尔良医院计划将病情最重的九名患者送往路易斯安那州西部，似乎需要紧急且昂贵的空运；道路拥堵可能使他们在救护车上滞留许多小时。这些例子勾勒出医院寻求援助时的整体情况——运输需求早已明确，但现有车辆、路线和协调安排都无法满足需求。

LifeCare医疗机构对联邦协调的误解

在纪念医疗中心，事件指挥官苏珊·马德里克寻求更多救护车和直升机。她的前夫在一家直升机运输公司工作，他告诉她，公司已受聘撤离杜兰医院的人员，并提供了巴吞鲁日一名空军国民警卫队少校的联系方式；此人正在协调民间与军事撤离工作。这条联系方式与联邦紧急事务管理局无关，但它体现了医院负责人为安排援助而求助的多个组织和渠道。

在纪念医疗中心院内经营病区的LifeCare医疗机构，也在努力为自己的患者争取交通工具。该机构驻新奥尔良的管理人员黛安·罗比肖将一份名单交给纪念医疗中心指挥中心，列出仍需撤离的五十三名患者；最初五十五人中已有两人死亡。七名患者依赖呼吸机，另有一人需要辅助呼吸，还有五人需要透析。纪念医疗中心的一名护理人员以为阿卡迪亚救护服务与LifeCare医疗机构签有运输合同，因此对该设施仍在等待企业管理人员指示感到惊讶。

LifeCare医疗机构在什里夫波特的员工认为，联邦紧急事务管理局已了解他们的处境，并会协调撤离。他们是通过诺克斯·安德烈斯得知这一情况的；他们以为安德烈斯在联邦紧急事务管理局工作。实际上，安德烈斯是什里夫波特一家天主教医院的护士，也是自愿担任地区医院灾害准备协调员。他的头衔“卫生资源与服务管理局地区区域协调员”来自一项联邦医院生物恐怖主义准备补助金；这并不意味着他是联邦紧急事务管理局的雇员。他认真履行志愿者职责并参与培训，但无权调配救援资源，也不代表联邦紧急事务管理局发言。

据什里夫波特与罗比肖之间传递的消息，安德烈斯表示，联邦紧急事务管理局和路易斯安那州卫生与医院部已了解LifeCare医疗机构的处境，会优先撤离依赖呼吸机的患者，并会再告知他们具体时间。这些消息传达的是相关机构已知情以及最终会提供援助的预期，并非已确认的时间或运输安排。当一名LifeCare医疗机构员工再次追问安德烈斯时，他仍表示相关机构掌握了情况，会按顺序撤离医院，但顺序尚不明确。LifeCare医疗机构员工并未清楚了解到，被某机构知晓与被纳入一项具体撤离计划之间存在区别。

海岸警卫队提供的机会及其局限

下午，纪念医疗中心提出，LifeCare医疗机构患者或许可以搭乘飞往巴吞鲁日的海岸警卫队直升机，但只给他们二十分钟作决定。LifeCare医疗机构还来不及答复，这项安排便被撤回——纪念医疗中心的代表原以为，向海岸警卫队申请的名额已包括LifeCare医疗机构患者，实际却并非如此。马德里克申请转运两百人，这个数字仅略高于纪念医疗中心的患者人数。LifeCare医疗机构患者并未列入该申请。

LifeCare医疗机构企业高级副总裁罗比·杜波依斯继续从什里夫波特打电话，并敦促罗比肖在停机坪说明LifeCare医疗机构位于纪念医疗中心院内，同样需要撤离。在纪念医疗中心，罗比肖得到的答复是，医院正利用海岸警卫队的运输力量，将患者送往巴吞鲁日和泰尼特医疗集团旗下其他设施，而不是依靠联邦紧急事务管理局安排医院自身的撤离。尽管如此，她仍相信LifeCare医疗机构在联邦紧急事务管理局的名单上，而且该局已为其他医院制定计划。即使存在一个明确事实——纪念医疗中心向海岸警卫队提出的申请不包括LifeCare医疗机构患者——人们仍持续期待联邦机构会前来协助LifeCare医疗机构。

LifeCare医疗机构还得到保证，如果出现困难，纪念医疗中心会协助协调。不过，书中显示，员工并不清楚各机构分别承担什么职能——他们以为联邦紧急事务管理局或许会安排空运，尽管该局并不运营救援直升机。医院通信逐渐失灵，纪念医疗中心部分区域也断电后，罗比肖不再通过药房电脑与什里夫波特交换消息，转而去查看两名依赖呼吸机的患者。眼前的问题已从等待运输转为维持楼内照护。

机构职能的局限与后续影响

书中将联邦紧急事务管理局的行动置于更广泛的模式中考察，其中包括决策延误、准备不充分、运输能力不足，以及各机构和各级政府之间沟通不畅。书中并未将撤离失败全部归咎于联邦紧急事务管理局，而是指出规划活动与实际行动能力不相匹配——飓风演练预见到数千名医院患者，联邦官员询问过发电机的安置情况，联邦准备资金也曾用于支持医院规划，但撤离患者的实际手段仍不确定。

在回顾性评估中，书中将市长延迟发布撤离令、巴士和司机短缺、救援行动缺乏协调、管辖权争议、通信系统不兼容，以及医院备用供电和供水系统不足，都列为导致灾难中的死亡和后续医疗服务中断的因素。书中将这些情况描述为彼此交织的失灵，而非某一个组织单独承担的责任。因此，联邦紧急事务管理局在叙述中的角色既非缺席，也非包揽一切——该局参与了规划和准备工作，但这些活动的存在未能阻止预警、协调与实际援助之间的脱节。