邦联条例时期的美国国会

邦联条例时期的美国国会是《邦联条例》下的中央治理机构，《联邦党人文集》通过一个鲜明的矛盾来呈现它——它肩负重要的国家职责，却缺乏有效手段促使各州履行这些职责。它未能确保各州遵从要求，而它在革命时期的既往表现，则构成了支持建立更有能力的联邦的论证中相互对照的证据。

宪法地位与权力

詹姆斯·麦迪逊认为，拟议宪法与其说是赋予联邦一套全新的权力，不如说是让联邦现有的权力更有效地发挥作用。邦联国会已经拥有对战争与和平、陆军与舰队、条约、财政以及其他重大国家事务的权力。规制商业是一项新增权力，但该篇论述将这项增补与更广泛的制度变革区分开来——拟议制度将以更有效的方式，取代管理许多现有权力时所用的无效手段。

征税尤其清楚地体现了这一区别。根据邦联条例，国会可以要求各州为共同防务与普遍福利提供数额不定的款项。拟议政府则可以改为向个别公民征收款项。麦迪逊所作的比较着眼于制度，而不仅仅是措辞——他指出，无论州还是个人，在实践中都不会受一项可以径自置之不理的要求约束。因此，核心缺陷并非纸面上没有权力，而是难以将国家决策转化为实际遵从。

各州不遵从与国家瘫痪

邦联的运作结构使重要措施取决于十三个彼此独立的主权意志一致同意。每项措施都必须经过各州行政机构，而地方统治者可能依据眼前的利益与便利来判断国家政策。这种反复审议使共同计划暴露于地方上的猜疑与偏好之中，削弱了各州议会在不同情势下分别审议时持续合作的可能性。

不遵从是逐步加剧的。起初，各州响应国会摊款要求时，提供的份额彼此不等且不成比例。部分州的短缺，继而为其他州提供了先例与少出款项的动机——其他州未能缴足应缴份额，为什么一个州就要承担超出自身份额的部分？随着各州相继屈从于眼前的利益或便利，它们对共同政府的支持也随之逐步消退。由此形成的反馈循环，使不均衡的遵从演变为系统性危机。

到《联邦党人文集》描述这一局面时，国家措施尚未得到执行，各州拖欠摊款已使政府机器陷入停顿。各州正在考虑以一个更为实质性的替代方案取代现行制度之际，国会几乎连行政运作的表面形式都难以维持。在其他论述中，这场危机被描述为国家蒙受屈辱——公共债务缺乏令人满意的偿还安排；尽管条约规定应予归还，仍由英国占据的据点却留在外国手中；西班牙禁止美国人航行密西西比河；国家政府则既无军队，也无国库，更无以武力应对的权力。这些状况表明，名义上承担国家职责与有能力履行这些职责之间相距甚远。

革命时期的国会作为反例

领导国家度过革命战争的国会，为这番论证提供了另一面。麦迪逊回顾道，与拟议中的宪法继任机构相比，该国会规模更小；它并非由全体公民选出，也不对全体公民负责，并且在秘密状态下进行审议。尽管其成员每年任命一次且可以被召回，他们通常仍连续任职三年；在《邦联条例》批准之前，有时任职时间还更长。国会还处理国家的对外事务，并在战争期间承担了与国家命运相关的异常重大责任。

麦迪逊认为，这些情况足以令人怀疑外国影响可能腐化公共议事机构。然而，该篇论述所举的记录显示，人们始终信任国会——公众的信任没有遭到背叛，而且在这一方面，国会议事机构的廉正甚至从未受到诽谤之词的影射。这一例子并未消除邦联在运作上的弱点，而是将两个可能混淆的问题区分开来——公众代表是否值得信任，以及制度安排能否可靠地确保各州集体采取行动。

制度诊断与宪法变革

国会面临的困难被视为邦联制度设计方面的证据，而非对曾在其中任职者的简单指责。麦迪逊指出，《邦联条例》提交批准时，各州提出的众多反对意见与修正案建议，并未指出后来经由实践才显现的重大结构性错误。这些缺陷是在实际尝试中逐渐明朗的——各州摊款无法可靠地促成联邦所需的合作。

这一回顾性诊断构成了宪法改革论证的基础。新制度被辩护为增强并更有效地管理已大体授予国会的权力，而非不受限制地将通常的内政事务转交给一个集权政府。麦迪逊将联邦权力描述为有限且明确，主要针对战争、和平、谈判与对外贸易等外部事务；与此同时，各州仍保有大量且广泛的职责，涉及其人民的生命、自由、财产与内部秩序。在这一论述中，邦联条例时期的美国国会既是警示，也是先例——国家政府曾带领国家度过革命战争，但一个依赖各州逐一遵从要求的政府，无法在日常行政中可靠地维系联邦。