美国国会

美国国会既是二战后建立集中式情报机构的机构，也是后来调查2001年9月11日前情报失误的主体。其应对体现了本书的核心区分——分散的专业知识可能很有价值，但如果缺少共享信息和汇总判断的机制，分权就可能使一个国家只得到彼此脱节的信息片段，而无法形成连贯评估。

创建中央情报局

第二次世界大战前，情报搜集职责分散在各军种之间。尽管已有迹象表明日本正准备发动大规模袭击，这种安排仍未能预见珍珠港遇袭，暴露出其局限。与苏联发生冲突的可能性，以及火箭、原子弹和细菌战等新技术，也进一步强化了建立更全面体系的理由。

1946年4月，威廉·J·多诺万将军公开主张，应在和平时期建立一个实力强大的机构，接替他在战争期间领导的战略情报局。他的批评疏远了情报界，也很可能损害了他重返政府任职的机会。尽管如此，1947年，美国国会通过《国家安全法》，创建了中央情报局。这项法律旨在实现指挥与情报工作的统一——情报碎片化使国家容易遭受突袭，集中化则被认为有助于保护国家。

调查情报失误

预期中的统一并未成为现实。情报界逐渐发展为一个由职责彼此重叠的机构组成的集合，而中央情报局局长对整个体系几乎没有实际监督权。负责国内执法的联邦调查局几乎完全处于情报界之外，尽管有关美国境内外国恐怖分子的信息可能与它密切相关。

在九一一袭击事件之前，各机构也未能预见1993年世界贸易中心爆炸案，以及1998年美国驻肯尼亚使馆和也门科尔号驱逐舰遭遇的爆炸袭击。国会关于九一一袭击事件的联合调查认定，情报机构未能认识到现有信息各自及整体的重要性，也错失了挫败阴谋的机会。调查认为，如果能够理解这些信息，揭露并阻止袭击的可能性本可以提高。

本书在讨论这一判断时，也提醒读者注意事后诸葛式判断的局限。回顾性调查能够找出在结果已知后显得相关的材料，但这并不能证明分析人员事前能够合理地认识到这些材料的重要性。借鉴罗伯塔·沃尔斯特对珍珠港事件的论述，本书强调，要从周围的混乱中辨认警示信号有多么困难。预测十九人策划的恐怖袭击，甚至可能比预见大规模海军进攻更难。即便如此，1993年至2001年间四次重大袭击中的反复失误，仍让人不禁考虑——不同的组织方式是否至少能提高评估威胁的可能性。

集中化、信息与判断

国会的调查强调，各机构之间的信息共享不足。各机构未能形成对威胁的连贯认识，而是各自产生了局部的情况快照。参议员理查德·谢尔比批评联邦调查局的分散结构使信息被留在彼此独立的小天地里，并主张由一个凌驾于各个争执不休的官僚机构之上、独立于它们之外的机构来指导国家情报工作。

本书认为，这一提议并非完整答案。各机构之间的分工能够促进专业化、更深入的分析和多元视角——一个群体当作噪声而忽略的信息，可能会向另一个群体揭示重要线索。更深层的问题并非分权本身，而是分权却没有汇总信息与判断的手段。国会要求设立中央权威，回应了协调问题，但也可能因此失去本地知识和独立分析。

本书提出的替代方案是汇总，而非简单集中化。连接各机构的计算机数据库，可以在保留其自主权的同时改善信息流动；令人惊讶的是，九一一袭击事件发生两年后，政府仍没有一份汇集情报界所有部门信息的统一监视名单。更广泛地说，挑战在于既让专家保留在工作一线获得的知识，又使他们的信息与评估能够服务于更大的体系。因此，国会的调查揭示了一个持续存在的制度难题——如何连接分散的知识，同时不预设中央的小群体必然比更广泛的群体判断得更好。