美国情报界
群体的智慧美国情报界是由美国各机构组成的分权网络，职责是保护国家免遭袭击。它的历史揭示了一个核心组织难题——专业分工让分析人员拥有不同的专长和本地知识，但当信息和判断无法跨越机构边界流通时，这些优势就会减弱。本书认为，2001年9月11日之前情报界的失误，并不能证明分权在本质上是错误的；这些失误暴露出一个体系——情报工作虽分散到各处，却没有提供充分的方式来汇总各个组成部分掌握的知识。
从集中化走向分散化
1946年，面对与苏联发生冲突的可能性，以及火箭、原子武器和细菌战等技术的出现，国家易受攻击的问题显得前所未有地紧迫。“狂野比尔”多诺万呼吁设立一个集中化、公正且独立的机构，负责指导美国的情报行动。《1947年国家安全法》设立了美国中央情报局，目标是实现统一指挥和情报统一。应对分散化的预想方案，是设立一个统一的协调机构。
这种集中化从未完全实现。美国中央情报局起初是战后主要的情报机构，但情报界逐渐发展成由多个组织构成的“字母汤”，职责彼此重叠——美国中央情报局、美国国家安全局、国家影像与测绘局、国家侦察局、国防情报局，以及三个主要军种的情报部门。尽管从理论上说，美国中央情报局局长负责整个情报界，但实际上，他对其他机构几乎没有监督权。大部分情报经费来自美国国防部；负责国内执法的联邦调查局几乎完全处于情报界的运作范围之外——尽管有关美国境内外国恐怖分子的信息可能对美国中央情报局至关重要。
由此形成的体系由几乎自主的团体组成，它们共享保护美国安全这一广泛目标，却采取不同方式加以追求。其分散化并不只是机构数量众多的问题。每个机构都掌握特定信息，并发展出各自专门的解读方式，但没有中央资料库，也没有可靠的协调程序，能够将各自的看法汇成共同图景。这种结构保留了组织独立性，却没有实现多诺万对情报统一的期望。
被忽视的警讯与改革理由
在九一一袭击事件发生之前，这一体系的弱点很容易被忽视。情报界未能预见1993年世界贸易中心爆炸案、1998年美国驻肯尼亚使馆爆炸案，也未能预见也门附近的美国海军天蝎号潜艇遭袭事件。九一一袭击事件发生后，这些失误显得无可辩驳。美国国会联合调查认定，各机构未能认识到与袭击有关信息各自及合并起来的重要性，错失了破坏袭击阴谋的机会，也让可能至关重要的线索被忽略。本书将这一经历比作珍珠港事件重演。
事后作出的判断需要谨慎。袭击后的调查可以找出一些在结果已知后显得相关的信息，却不能证明分析人员事前本可以合理地认识到这些信息的重要性。罗伯塔·沃尔斯特对珍珠港事件的叙述，描述了迫近袭击的种种迹象如何淹没在她所说的“嗡鸣与纷乱之中”。本书指出，如果连规模庞大的日本海军袭击都难以预见，那么由十九人实施的恐怖行动或许更难预见。要预测针对世界贸易中心和五角大楼的具体袭击，或许根本不可能。
但是，对预测能力的不确定，并不能消除组织层面的问题。从1993年到2001年，情报界未能预见四起重大恐怖袭击。本书提出的问题是——不同的组织结构，至少能否提高分析人员认识到已有信息综合起来的重要性、并对危险作出合理估计的可能性？美国国会给出的回答是，改进程序可以改善结果，尤其要解决各机构之间缺乏信息共享的问题。
参议员理查德·谢尔比的批评针对联邦调查局的分权结构；他认为，这种结构使信息分散在彼此大体独立的势力范围之内。各机构提供的是局部截面，而非对国家所面临威胁的连贯叙述；信息也没有可靠地交到能够加以利用的人手中。因此，谢尔比呼吁设立一个凌驾于各个争执不休的官僚机构之上、且独立于这些机构的组织，重新提出了多诺万数十年前倡导的集中化构想。本书承认这一诊断有其道理——信息确实需要共享——但质疑所提的补救办法——让一个机构负责，可以更容易实现集中控制，却也可能牺牲分权体系所能带来的多样性、独立性和本地知识。
分权需要汇总
本书将分权与其在情报界中的具体形式区分开来。将工作分配给多个机构可能是合理的——专业化有助于开展更深入的分析，而不同视角则可能揭示单一团体会忽略的关系。代理国防情报局局长洛厄尔·雅各比在向美国国会作证时阐述了这一点——一组分析人员认为无关紧要的噪声，在另一组分析人员仔细审视时，或许会成为关键线索。因此，不同机构的视角是一种潜在优势，而不只是协调的障碍。
缺失的环节，是一种不仅汇总信息、也汇总判断的机制。这个体系可以利用美国国家安全局分析人员、美国中央情报局官员和联邦调查局特工的知识，却无法把他们共同的解读能力作为一个整体加以运用。它有分权，却没有汇总，因而缺少把各方贡献转化为共享情报所需的组织机制。谢尔比的提议或许能建立一个负责筛选信息的中央权威，但本书认为，无论一个小团体多么聪明，都不能指望它比自己所监督的庞大分析人员群体更聪明。更有希望的资源，是情报界自身的集体判断。依照这一观点，答案不是集中化，而是汇总。
一种切实可行的改进办法，是连接各机构的计算机数据库，同时允许各机构保留自主权。本书指出，九一一袭击事件发生两年后，政府仍没有一份统一的观察名单，能够汇集情报界各部门的数据。基础性的技术连接本可以帮助信息流通，而不必要求每个机构放弃自身的独立结构。这个例子说明了信息共享与集中指挥的区别——可以让各组织都能获取信息，而不必把所有决策集中到一个办公室。
本地知识的价值与局限
分权的优势在于鼓励独立性和专业化，同时让人们能够协调工作。本书将这一原则与默会知识联系起来——这种知识扎根于特定地点、工作或经验，难以概括并传递，却可能是解决问题的关键。接近问题的人或许更有条件找到可行的答案，因为他们掌握着难以沿层级向上传递的细节。
这一优势也伴随着相应的弱点。系统某个部分发现的宝贵知识，可能永远无法传达到其他部分；留在本地的信息无法充分贡献于集体判断。因此，有能力的组织既要保留本地知识之所以有用的具体性，也要设法让这种知识能够被整体获取。本书以谷歌作类比——该公司利用数百万网页运营者掌握的本地知识来改进搜索。情报界与市场或企业面临着相同的设计问题——如何连接知识，同时不抹平或取代知识所源自的独立主体。
这也正是本书反对把分权视为万能解方的原因。在本书对各情报机构的论述中，问题不在于工作被分散，而在于各机构缺少共享信息和汇集分析的方式。关键的对比，并非只是分散体系与集中体系之别，而是让专业知识彼此隔绝的体系，与能让不同贡献共同形成整体判断的体系之别。有效协调既需要本地独立性，也需要让独立工作成果得以流通的渠道。
更广泛的组织原则
情报界的案例属于本书对群体如何将分散知识转化为智慧行动这一更广泛议题的探讨。对于不同类型的组织，本地信息和专业判断可以增加可用知识的数量与多样性，但沟通不畅会使这些优势无法影响决策。美国情报界是一个影响尤为重大的例子——各机构能够并行收集信息、积累专业知识，但由于缺乏有效的汇总机制，整个情报界无法充分利用自身资源。
因此，本书既不把九一一袭击事件之前情报界的失误视为袭击绝不可能被预见的确凿证明，也不把它们简单当作支持建立一个无所不管的情报机构的理由。它提出的结论更为精确，着眼于结构。集中指挥或许会让责任归属和信息控制显得更清晰，但体系也需要保留相互竞争的视角以及贴近实际工作的知识。任务在于充分连接各个独立机构，使分散的线索和判断能够共同发挥作用——同时不应以为一个小型中心可以取代整体的智慧。
