联邦调查局

联邦调查局被描述为一个国内执法机构；它在组织上与更广泛的美国情报界相分离，这加剧了九一一袭击事件发生前的信息共享失灵。书中以联邦调查局说明其论证中的一个核心区别——分权可以保留专业知识，但若没有途径把各单位掌握的信息联系起来并加以汇总，就可能妨碍集体判断。

在情报体系中的位置

国会于1947年创立中央情报局后，美国情报体系并未成为其支持者所设想的统一体系。相反，美国情报界逐渐发展成由多个职责重叠的机构组成的体系，包括中央情报局、美国国家安全局、国家影像与测绘局、国家侦察局、国防情报局，以及各军种的情报部门。中央情报局局长名义上负责整个情报界，却几乎无法对这些机构实施实际监督；情报预算中很大一部分由美国国防部拨付。

尽管有关在美国境内活动的外国恐怖分子的信息显然与外国情报工作密切相关，联邦调查局基本上仍处于这一安排之外。该体系并非一个汇集信息与分析成果的中央信息库，而是由近乎自主的组织构成；它们以不同方式追求保护国家这一广泛的共同目标。因此，联邦调查局的地位体现了国内执法与情报工作之间的结构性分隔。

碎片化与信息共享

书中描述了多起袭击事件中一再出现的警讯漏失——情报机构未能预见1993年世界贸易中心爆炸案、1998年美国驻肯尼亚使馆爆炸案、也门境内科尔号驱逐舰爆炸案，以及九一一袭击事件。国会联合调查认定，美国情报界未能认识到与九一一事件有关的信息各自及合在一起的重要性，也错失了挫败阴谋的机会。重点并非这些袭击必然能够被详细预测，而是当时已经掌握的信息或许足以支持对威胁作出具体评估。

参议员理查德·谢尔比特别指出联邦调查局的分散式组织结构，认为这种结构使信息存储分散在彼此大体独立的领地之中。他提出的补救办法是废除这些领地，并在相互争执的官僚机构之上设立一个统辖机构，以恢复威廉·J·多诺万所倡导的情报集中化目标。在这一叙述中，联邦调查局内部的碎片化加剧了整个体系难以将相关信息传递给需要这些信息之人的问题。

缺乏汇总的分权

书中并未把分权本身视为情报失误的原因。不同机构可以各自专精、发展专业能力并留意不同事物；一个群体认为无关紧要的线索，在另一个群体审视时可能变得重要。问题在于，体系缺少可靠机制来汇总信息和判断。它拥有各自独立的知识中心，却没有有效途径让人看清这些知识合在一起的意义。

这一区别使谢尔比要求集中化的主张变得复杂。一个中央权威或许能让信息更容易汇集，但依赖单一机构或小群体来决定什么重要，可能会牺牲专业化所带来的多样性、独立性和本地知识。书中提出的替代方案是汇总，而非简单集中权力——在允许各组织保留自身能力与自主性的同时，把它们各自掌握的知识联系起来。建立相互连通的机构数据库被视为一项切实可行的举措。一个突出的缺口例证是，九一一事件发生两年后，政府仍没有一份汇集美国情报界各方数据的统一观察名单。

组织层面的启示

联邦调查局的例子属于书中关于组织如何处理信息这一更广泛论述的一部分。接近问题时获得的知识可能难以概括或传递，却可能是解决问题不可或缺的。因此，良好的组织必须既保留本地专业能力，又让信息能够传出其起源单位。分权增加了可获得知识的数量和多样性；然而，若缺少共享与结合知识的渠道，这些知识就可能始终无法为集体所用。

书中将碎片化官僚体系与另一类安排相对照——后者既给人们专业分工的空间，也提供协调途径。因此，书中对联邦调查局的论述既不主张毫无限制的中央控制，也不赞成各自自主的单位彼此隔绝。挑战在于，把本地判断的优势与能够跨越边界观察全局的组织结合起来——而在九一一袭击事件发生前，情报体系未能实现这种平衡。