美国中央情报局

美国中央情报局于1947年成立，旨在珍珠港袭击未能被预见、暴露出职责分散所带来的风险后，统一美国的情报工作。但该机构并未成为其支持者所寻求的全面指挥中心。本书的核心区分在于，分权能够保留专业知识和本地知识，而缺乏信息共享和判断汇总，则可能使一个系统无法认识到自身已掌握信息的重要意义。

成立与统一的理由

该机构的起源在于第二次世界大战之前，情报搜集职责分散在各军种之间。尽管事后看来已有迹象似乎预示着日本将发动重大袭击，但没有任何军种预见到珍珠港袭击。这次失误表明，彼此分立的情报渠道可能使国家容易遭受突袭。与苏联发生冲突的可能性，以及火箭、原子武器和细菌战等技术的出现，都使建立更强有力的平时情报组织这一主张更显迫切。

1946年4月，“狂野比尔”多诺万在《纽约先驱论坛报》组织的一场论坛上公开提出了这一主张。多诺万曾领导战略情报局，该局是第二次世界大战期间美国主要的情报机构；战后，他成为推动建立更强有力的平时继任机构的直言不讳的倡导者。在题为《我们的外交政策需要一个中央情报局》的演讲中，他呼吁成立一个集中、公正的、独立的机构，负责管理国家的情报行动。他所提议的机构旨在纠正职责分散所暴露的弱点——其支持者希望，统一指挥和统一情报能够使国家更加安全。

多诺万对情报界的批评，对他本人的职业生涯并无助益。这番批评疏远了情报界内部人士，很可能断送了他重返政府任职的前途。然而，1947年，美国国会通过《国家安全法》，并成立了美国中央情报局。该机构的成立在制度设计层面回应了多诺万的呼吁，但并未建立法律所宣示目标暗示的统一体系。

无权指挥全局的机构

美国中央情报局最初在战后体系中占据核心地位，但随着时间推移，更广泛的情报界变得愈加分散。它逐渐形成一个由职责和任务彼此重叠的机构组成的网络——美国国家安全局、国家影像与测绘局、国家侦察局、国防情报局，以及三大军种的情报部门，此外还有中央情报局。虽然中央情报局局长理论上负责指挥整个情报界，但实际上，局长对其他机构几乎没有监督权。大部分情报经费来自美国国防部，这进一步削弱了中央权威这一正式主张的效力。

负责国内执法的联邦调查局几乎完全游离于情报界的运作范围之外，尽管美国境内外国恐怖分子的相关信息显然与中央情报局有关。由此形成的并非一个能够汇集情报并将其作为统一整体加以分析的单一信息库，而是一群大体自主的团体，通过不同的机构渠道追求同一个广泛目标——保护美国免遭袭击。

这种安排使得简单地谴责分权变得复杂。分立机构能够各自专精，从不同分析视角解读证据，并利用本地知识。对一名分析人员似乎无关紧要的细节，另一名分析人员考虑后可能会发现其中的线索或联系。结构性弱点并不只是情报工作被分割，而是这些分割没有配以可靠的信息共享和判断汇总机制。系统能够积累许多不同的观察结果，却无法将它们转化为集体评估。

九一一袭击事件与错失联系的问题

在2001年九一一袭击事件之前，系统的缺陷尚未迫使人们进行决定性的重新审视。美国情报工作未能预见1993年世界贸易中心爆炸案、1998年美国驻肯尼亚使馆和美国海军天蝎号潜艇在也门遭袭事件，以及随后发生的九一一袭击事件。袭击发生后，国会调查得出结论——情报界未能利用那些看似相关信息的个别意义和整体意义。调查还发现，各机构错失了挫败阴谋的机会，并让一些信息未经注意便被搁置；如果这些信息得到识别，发现并阻止袭击的机会本可提高。

与珍珠港事件的对照十分有力——一种熟悉的突袭模式，即信息早已零散存在，却未能得到利用。但这篇论述也提醒人们，不应把事后诸葛亮当作袭击本应被预见的证明。事后调查可以找出一些在结果已知后显得有意义的线索，但这并不意味着分析人员事先能够可靠地识别这些线索。罗伯塔·沃尔斯特关于珍珠港失守的历史研究强调了一个难题——如何从大量令人困惑的信息中筛选出有用信号。要避免战略突袭并不容易，而预见十九名恐怖分子发动的袭击，与预见日本海军的大规模进攻，其规模完全不同。

因此，问题不在于某一次特定袭击是否必然能够被预见，而在于另一种组织方式是否可能提高人们识别现有信息所指向的严重威胁的机会。美国国会强调的是程序——更好的程序能够带来更好的结果。联合调查指出了信息共享方面的失误——各机构各自形成局部快照，而未能拼出连贯全貌。参议员理查德·谢尔比认为，联邦调查局的分权结构使信息储存在相互独立的领地之中。他敦促恢复多诺万的构想，建立一个凌驾于相互竞争的官僚机构之上、并独立于它们的机构。

从中央集权到汇总

然而，建立一个能够指挥全局的中央机构作为补救办法，可能会牺牲专业分工和分权所带来的优势。单一中心或许能让信息更容易在一个权威机构之下汇集，却未必能让一小群决策者比更广大的群体更明智。这篇论述提出的替代思路，是区分集中控制与汇总知识这两种做法。情报界需要共享信息，但这并不意味着应由一个人或一个小型中央团队包办所有筛选和判断。情报界自身的集体分析能力就是一种资源；任务在于建立机制，使这项能力得以发挥。

有些补救措施较为简单，属于技术层面。将各机构的计算机数据库连接起来，或许能够改善信息流通，同时保留它们的自主性。然而，九一一袭击事件发生两年后，政府仍没有一份汇集整个情报界数据的统一观察名单。连这种基本联系仍然缺失，表明即使已有相对机械化的解决办法，组织分散也可能持续存在。

一项更具雄心的提案是未来地图计划，这是由美国国防高级研究计划局资助、但后来夭折的计划。它原本拟采用类似爱荷华电子市场预测项目的决策市场，让来自不同机构和官僚部门的分析人员买卖与其对中东及其他地区事件预期相关的期货合约。其中一个拟议组成部分是若干小型内部市场，每个市场可能有二十或三十名参与者，向情报分析人员以及可能数量有限的外部专家开放。这样的机制不会把所有解释权都交给单一层级，而是提供一种汇总分散判断的途径。该提案并未建立新的情报中心；其意义在于尝试将专业评估联系起来，同时不抹去产生这些评估的机构。

更广泛的组织原则是，分权与整合并非必须二选一的对立选项。接近问题的人可能掌握难以概括或传递的默会知识，而本地专业分工能够增加群体可获得的信息总量。但本地知识只有在系统能够将其传出源头所在地，并与他人的判断结合时，才能为集体智慧作出贡献。按照这篇论述的说法，美国中央情报局的历史因而围绕着一个尚未解决的制度问题展开——如何在保留多样、独立的专业知识的同时，使各自的发现能够共同发挥作用。