美国国家安全局

美国国家安全局是书中所述分权化美国情报界的主要情报机构之一。它的重要性与其说在于某项具体行动，不如说在于它所体现的组织问题——专业机构能够收集不同的知识，但若缺乏有效方式来联通信息和判断，更大的体系就可能无法识别其各个组成部分所共同掌握的情况。

在情报界中的位置

1947年《国家安全法》设立中央情报局后，情报体系并未成为威廉·J·多诺万所设想的集中化机构。随着时间推移，它发展成由多个职能重叠的机构组成的体系，其中包括美国国家安全局、中央情报局、国家影像与测绘局、国家侦察局、国防情报局，以及三大军种的情报部门。理论上，中央情报局局长负责监督整个情报界；实际上，这种监督十分有限，而且情报行动的大部分经费来自美国国防部。

联邦调查局几乎完全处于这个情报界之外，尽管美国境内外国恐怖分子的相关信息显然与外国情报机构密切相关。这个国家并没有多诺万所设想的集中信息与分析中心，而是由几乎完全自主的团体通过不同的组织渠道，共同追求防范袭击这一广泛目标。美国国家安全局属于这种碎片化结构，而非一条统一的指挥链；后者本可确保信息传达给所有需要的机构。

碎片化与九一一调查

2001年九一一袭击事件发生前，体系的弱点常被忽视。情报机构未能预见1993年世界贸易中心爆炸案、1998年美国驻肯尼亚使馆爆炸案以及也门的美国海军天蝎号驱逐舰爆炸案。九一一袭击事件发生后，美国国会联合调查认定，情报界未能充分利用与袭击阴谋有关的信息在个体和整体层面的重要性。各机构错失了挫败阴谋的机会，而原本可能有助于揭露并防止袭击的信息也未受到注意。

美国国会将信息共享不足认定为一项核心失误。各机构没有把各自掌握的信息汇总成连贯的威胁图景，而只是形成了局部的情况快照。参议员理查德·谢尔比批评联邦调查局的分权结构，认为这种结构使其所掌握的信息分散在大体上彼此独立的势力范围内；他主张应由一个凌驾于争执不休的官僚机构之上的部门负责美国情报工作。他提出的补救方案重新提出了多诺万的集中化主张，但书中将这一回应与问题的根本诊断区分开来——各机构需要共享信息，但若由一个小团体居中筛选，就会牺牲分权的专业人员能够提供的多样性、独立性和本地知识。

有分权而无汇总

书中的论点是，情报界的失败并非源于分权本身，而是源于有分权却无汇总。机构间的分工能够支持专业化，并形成信息更充分的分析。一组分析人员认为无关紧要或只是噪声的观点，对另一组人而言，可能会揭示关键线索或关联。体系缺少的是一种能力——不仅汇总数据，也汇总审视数据者的不同判断。没有有效机制能够运用美国国家安全局分析人员、中央情报局人员和联邦调查局特工的集体知识。

这一区别使美国国家安全局成为一个更广泛组织问题的一部分，而不是一个简单的例子，证明官僚机构应当集中化。中央权力机构或许能让信息更容易集中到一处，但它未必比更大的共同体更明智，也可能舍弃专业视角带来的益处。书中提出的替代方案，是保留各机构的自主性，同时让它们的知识为集体所用。例如，连接各机构的数据库能够促进信息流通，而无须各机构放弃独立性。九一一袭击事件发生两年后，政府仍没有一份汇集整个情报界数据的统一观察名单；更简便的信息共享系统或许就能弥补这一实际缺口。

本地知识与组织设计

这种张力体现了分权的一项更广泛原则——接近问题的人可能拥有依赖特定经验的知识，而这类知识很难概括或传递。分权安排能够鼓励独立性和专业化，同时使人们得以协调并处理复杂问题。其弱点在于，体系某一部分发现的宝贵信息可能永远无法传达到其他部分。因此，组织面临的挑战是保留本地知识，同时建立可靠的途径，将其汇集成更全面的图景。

书中讨论企业时也谈到了同样的问题。僵化的层级体系可能会阻碍信息在一线工作者与负责决策的高管之间传递；一张公司组织图显示，一项新产品构想可能需要经过官僚体系中的223条不同路线。相比之下，书中认为，在可能的情况下，涉及本地问题的决策应由直接了解这些问题的人作出。情报机构的经历说明，仅有分权并不足够——分散专业知识能够创造潜在价值，但只有通过沟通和汇总，这些价值才能为集体决策提供依据。