联合国

本书将联合国描述为2001年后国际社会应对阿富汗局势的主要参与者之一。当时塔利班政权倒台，人们对建立民主政府和开展重建抱有希望。书中叙述了联合国代表和援助组织进入喀布尔，随后追踪援助如何经过多层行政机构和分包商转交。其核心观点并非每个项目都失败了，而是当薄弱的制度和有权势的地方利益左右项目实施时，即便作出巨额承诺，也可能几乎没有带来公共基础设施，反而强化了原本意图改善的状况。

2001年后抵达阿富汗

九一一袭击事件发生后，由美国领导的军队推翻了塔利班政权；该政权曾庇护基地组织的重要成员，并拒绝将他们移交。2001年12月，波恩协议由曾与美军合作的阿富汗前圣战者领导人和阿富汗侨民成员谈判达成，其中包括哈米德·卡尔扎伊。协议提出了建立民主政权的计划。全国支尔格大会选举卡尔扎伊领导临时政府。许多阿富汗人希望摆脱塔利班统治，国际社会则将大量外援视为帮助阿富汗重建的途径。

联合国和多个主要非政府组织的代表很快抵达喀布尔。他们的到来是更大规模援助行动的一部分；国际组织和各国政府开始举行高层会谈，数十亿美元流向阿富汗。本书将这一应对行动的规模与隆重场面，同这些资金实际提供和未能提供的东西作了对照——用于基础设施、学校和公共服务的资金很少，而这些正是建立包容性制度、恢复法律与秩序所需要的。

援助资金的使用与转移

书中叙述了一连串优先事项，显示国际工作人员的需求如何排在重建之前。早期一笔拨款委托一家航空公司运送联合国及其他国际官员。随后，招聘司机和口译员的范围很窄，其中包括会说英语的官员和留任教师；他们的薪资远高于阿富汗当地的收入水平。援助行动将稀缺的熟练劳动力吸引到相关工作中，削弱了它原本要协助建立和增强的阿富汗国家能力。

一个农村住所项目展示了从承诺到交付的距离如何在层层分包中不断拉大。阿富汗中部山谷一处偏远地区的村民通过无线电听到一项数百万美元项目的公告。漫长等待后，几根木梁运抵当地；木梁尺寸过大，不适合当地使用，最后被当作柴火。承诺资金中的百分之二十用于联合国日内瓦总部的费用。剩余资金分包给一家非政府组织，该组织又将百分之二十用于其布鲁塞尔总部，之后又经过三层分包，每一层都从剩余款项中抽取约百分之二十。最终抵达阿富汗的少量资金用于在伊朗西部购买木材，而大部分运输费则被伊斯梅尔·汗经营的卡车运输卡特尔抬高价格所吞噬。伊斯梅尔·汗曾是军阀，也是阿富汗政府成员。按照本书的叙述，在层层成本和分包之下，木梁最终运抵本身已算一项小小的成就。

作者将这一事例置于多项研究得出的一项更广泛估算之中——只有约百分之十至二十的援助能够到达目标对象。针对联合国官员和当地官员的欺诈调查涉及一些资金被转移的案例，但本书强调，许多浪费并非源于欺诈——能力不足和组织日常运作方式也会消耗资源。这一区分关系到书中的论点。问题不能仅归结为个人的不当行为；援助交付体系本身也可能在资金抵达预定受益者之前将其消耗殆尽。

援助、国家能力与制度局限

本书将阿富汗案例视为全球各国政府长期接受发展援助这一历史的一部分。五十年间，各国获得了数千亿美元，其中很大一部分损耗于管理费用和腐败。在某些情况下，援助支持了蒙博托这样的统治者；他依靠西方支持者提供的援助来奖赏亲信、巩固政权并中饱私囊。相比之下，针对临时紧急状况的人道主义援助受到较为正面的评价，尽管其交付也会面临相关困难。

这项批评的核心，在于制度与执行之间的关系。本书认为，阿富汗等国之所以贫穷，不只是因为缺少资金，也是因为攫取性制度使产权、法律与秩序以及司法体系薄弱，同时由国家和地方精英支配政治与经济生活。这些安排也使援助容易遭到掠夺或转移，并可能维持那些根植于援助本应解决的问题的政权。因此，巨额资金转移并不等于建立了包容性制度或有效的公共权威。

这一论点并未抹煞具体项目的价值。本书承认，有些援助在原本没有学校的地方建起了学校，并支付了教师工资，否则这些教师可能无法获得报酬。书中还指出，援助女童教育十分重要，因为塔利班统治时期，乃至其统治之前，女童都被排除在教育之外。因此，本书的评价有所保留——援助体系的缺陷并不意味着每项干预都毫无用处，但这些缺陷确实使关于援助能够解决贫困的宽泛主张难以成立。

附带条件的援助及其影响力局限

一种应对方案是将持续援助与受援国政府是否满足特定要求挂钩，例如开放市场或推进民主化。乔治·W·布什政府设立了千年挑战援助计划，将未来款项与经济和政治发展方面的量化进展挂钩。然而，本书认为，总体而言，附带条件的援助并不比无条件援助更有效——未满足条件的国家获得的援助往往与满足条件的国家同样多，部分原因是前者更需要发展或人道主义援助。

对于权力依赖攫取性制度的领导人而言，附带条件也几乎无法形成影响力。诸如西卡·史蒂文斯或蒙博托这样的统治者，没有什么理由为了相对少量的援助增额而拆除维系其权力的制度。即使援助占政府预算的很大比例，独裁者为放弃权力所能获得的额外资金也可能少到不足以抵消政治风险。因此，联合国在援助交付中的角色处于一个结构性困境之中——当现任领导层的利益与制度变革相悖时，单靠资金和附带条件无法可靠地迫使其改变制度。

持续援助与本书结论

本书并不主张终止外援。书中认为，终止援助不切实际，而且可能加剧人道苦难。西方国家的民众仍对贫困和人道灾难感到不安，援助有助于回应他们采取行动的愿望，国际组织和非政府组织也继续动员资源。更直接地说，即使许多资金遭到浪费，削减对最贫困国家的援助仍属冷酷无情。结论承认，仍有少部分援助可能抵达需要帮助的人，同时反对认为发展援助本身能够消除贫困制度根源的观点。

在这一叙述中，联合国既不是阿富汗困境的唯一成因，也不是足以解决这些困境的办法。联合国是援助体系中一个显而易见的参与者；该体系的官方规模和宣称目标，与其在当地造成的不均衡影响形成对照。数十亿美元的承诺、熟练的阿富汗人员被分流，以及无法使用的木梁运抵村庄，这些情形具体呈现了更广泛的制度论点——资源不会仅仅因为被送出就转化为公共能力；如果援助交付绕开或耗损了它本应加强的制度，援助也可能削弱国家。