外交部长理事会

外交部长理事会在波茨坦会议上被提议设立，旨在为和平会议筹备议程，随后又用于就战后安排进行谈判。它的重要性不在于解决了所有争端，而在于为盟国提供了一个论坛，使尚未解决的问题——包括前敌国的命运和和平条款——得以继续处理。本书对该理事会工作的记述，呈现了井然有序的外交程序与该程序旨在应对的深刻分歧之间的对照。

组建与宗旨

波茨坦会议开幕时，哈里·S·杜鲁门提议设立外交部长理事会，为和平会议作必要准备。他迅速审议一份预先拟定的议程，其中还涉及德国的治理、《雅尔塔宣言》的落实，以及意大利最终加入联合国的问题。因此，该理事会被视为筹备和平安排的实用工具，而会议本身则讨论将影响这些安排的政治原则与争端。

这项提议将外交部长置于下一阶段外交工作的核心。温斯顿·丘吉尔提议将下一次会议的议程交由外交部长拟定，具体由安东尼·艾登、詹姆斯·F·伯恩斯和维亚切斯拉夫·莫洛托夫负责，杜鲁门与约瑟夫·斯大林对此表示同意。这一程序将筹备议程的工作交给各部长，却没有把更广泛的政治冲突从领导人讨论中排除。丘吉尔预计谈判代表会整理出可能达成一致的事项；斯大林则回应说，难题仍无法回避。

波茨坦会议未解决的安排

理事会受命处理领导人在波茨坦会议上未能解决的问题。德国在战时的盟国——意大利、保加利亚、芬兰、匈牙利和罗马尼亚——的未来被推迟处理，留待理事会在未指定的日后解决。这项延期使外交部长有了持续的外交任务，但没有设定时间表，也凸显了战后安排仍有多少内容悬而未决。

会议讨论中，德国的未来另作处理。当时德国已分为美国、英国、俄罗斯和法国的占领区；盟国同意实施非军事化，并将纳粹战犯交由纽伦堡审判。各方还商定了赔偿方案，将最大份额分配给苏联，主要以资本设备的形式支付，以反映苏联在战争中遭受的巨大损失。这些决定显示了战后谈判问题的规模与多样性，但不应误认为是理事会达成的安排——记述明确指出，德国前盟国的未来才是被推迟交由理事会处理的问题。

波茨坦会议上的其他争端揭示了理事会开展工作的政治环境。杜鲁门提出，《雅尔塔宣言》中的承诺未获落实，尤其是涉及罗马尼亚、保加利亚和希腊的承诺；丘吉尔请求时间考虑这番陈述。斯大林则列举了德国赔偿和波兰等问题。因此，理事会开始承担筹备工作时，争议不仅涉及条约细节，也涉及战时有关政治自决的承诺是否得到履行。

谈判及其局限

理事会后来的工作既展现了它持续发挥的作用，也表明了谈判的局限。在巴黎一场旷日持久、气氛紧张的会议上，伯恩斯与莫洛托夫就和平条约谈判几乎没有取得进展。困难并非仅仅在于程序——从外交讨论中返回的美国代表报告说，各方在德国问题上存在严重分歧，苏联与西方国家之间也互疑甚深。理事会能够推动谈判继续进行，但仅有一个论坛本身并不能促成一致。

更广泛的外交关系也影响了华盛顿方面对理事会工作的看法。杜鲁门认为伯恩斯才智出众、经验丰富，却觉得自己无法完全信任他；前往波茨坦途中，杜鲁门曾私下形容他的国务卿有能力，却善于耍弄手段。这种不信任构成了伯恩斯汇报和外交工作的政治背景，但并不能证明理事会本身受某一国领导人单独控制。谈判依赖各部长在国外进行会谈，同时由总统在国内评估谈判进展及其结果前景。

制度意义

在战后进程中，理事会的地位既由推迟处理问题所界定，也由作出决定所界定。在波茨坦会议上，即使领导人无法亲自解决某些问题，他们仍能同意将这些问题交由外交部长处理。理事会衔接了高层会议与后续条约谈判，为悬而未决的问题指定了外交渠道，并安排一组官员负责推进这些问题。

然而，理事会的会议也揭示了外交机制与政治解决之间的距离。意大利及其他战时前盟国问题被推迟处理、德国问题上持续存在分歧，以及伯恩斯与莫洛托夫谈判进展有限，都表明只要参与各国政府仍然意见不一，正式的谈判论坛所能发挥的作用就十分有限。理事会之所以重要，是因为它组织了缔造和平的工作；其工作记录也清楚表明，组织工作无法取代共识。