威廉·J·多诺万

威廉·J·多诺万在本书中作为国家情报机构的倡导者出现；后来，在有关美国应如何组织其情报部门的辩论中，这一制度构想再次受到关注。他的重要性在于，他的提议凸显了一种张力——各机构彼此分散，可能无法汇集它们共同掌握的信息并理解其意义，但把它们置于一个权力机构之下，并不一定是让这些知识发挥作用的最佳方式。

国家情报机构的提议

本书将多诺万的倡议置于战后美国情报工作的演变过程中。本书提到一份记录了1944年至1953年美国情报公开辩论的历史资料，以及一部追溯战后数年情报机构发展历程的文件汇编。在这场辩论中，多诺万主张建立一个国家级机构，使其能够凌驾于各个独立官僚机构之上，而不是让情报工作继续分散在这些机构之间。

九一一袭击事件后，这项提议再次受到重视。国会认为，改进工作流程或许能提升美国情报界识别其已掌握信息整体意义的能力。问题不只是未能预测具体袭击，而是未能把零散知识转化为对威胁合理且具体的评估。

信息分散与集中权力的主张

参议员理查德·谢尔比的批评尤其有力地支持了集权主张。他认为，联邦调查局分权的组织结构使其掌握的信息分散在彼此大体独立的势力范围内，而整个美国情报界也未能把相关信息交给需要这些信息的人。谢尔比援引多诺万数十年前提出的构想，呼吁建立一个凌驾于那些争执不休的官僚机构之上、且独立于这些机构的部门，由其掌管美国情报工作。

这一论点指出了一个真实弱点，但本书区分了信息共享失败与集中权力的必要性。专业分工能够带来更细致的分析和更多元的观点；美国情报界的缺陷在于，它没有有效方式汇总信息或判断。各机构虽然分权，但彼此分散的知识并未形成集体评估。一个单一的中央机构或许能够协调信息，却也可能牺牲地方知识、独立性与多样性，而这些正是各个机构的价值所在。

多诺万的倡议在本书论述中的意义

因此，本书把多诺万的提议视为重要的历史先例，而不是最终解决方案。本书认为，应对情报分散问题的办法是汇总，而非集权——整个情报界应能够评估成员所掌握信息的意义，而不应预先认定由中心的一人或小群体作出的判断会胜过更广泛分析人员群体的判断。

多诺万的倡议也属于本书对制度如何让分散知识发挥作用这一更广泛论述的一部分。本书对比了两类制度——一类允许地方判断与专业分工，另一类则阻碍信息流动，不论这种阻碍来自官僚层级，还是来自彼此联系不足的网络。在这一框架下，多诺万的提议所提出的持久问题是——如何协调各个独立机构的工作，同时不抹去它们的自主权，也不以单一指挥取代许多知情者的观点。