“狂野比尔”多诺万

“狂野比尔”多诺万是战时战略情报局的负责人，也是战后一位强有力的倡导者，主张建立一个中央集权的美国情报机构。他的倡议帮助推动了美国中央情报局的创建，但随之形成的情报体系始终未能符合他的构想——各机构依然彼此分立，后来围绕情报失误展开的讨论，则将问题重新界定为不仅仅是中央控制不足，更是各个群体所掌握的信息分享和汇总不足。

战时经历与建立新机构的理由

第二次世界大战期间，多诺万领导战略情报局，这是美国战时主要的情报机构。战前，情报搜集工作分散在各军种之间。各军种都未能预见珍珠港袭击——尽管事后看来，当时已有迹象指向日本即将发动大规模袭击——这一失败使那套安排的弱点显得格外突出。与苏联发生冲突的可能性，以及火箭、原子弹和细菌战等技术的出现，更加深了人们的认识——国家不能依靠边境来保障安全。

1946年4月，在《纽约先驱论坛报》组织的一场论坛上，多诺万发表题为《我们的外交政策需要一个中央情报局》的演讲。他主张设立“一个中央集权、公正、独立的机构”，负责统筹国家的情报行动。他的提议并非把统一视作行政上的井然有序，而是将其看作防止遭受突袭的保障——分散的职责未能预见重大袭击，因此似乎有必要建立一个更全面的机构，在整个政府范围内搜集和评估情报。

倡议与制度后果

多诺万的公开倡议让他付出了个人代价。他尖锐的批评疏远了情报界成员，也很可能断送了他重返政府任职的机会。然而，他的主张在制度层面产生了影响。1947年，美国国会通过《国家安全法》，设立了美国中央情报局。该法旨在确立统一指挥和情报统一，以回应人们所感受到的、因职责分散而产生的脆弱性。

然而，美国中央情报局的创建并未带来多诺万所设想的中央集权体系。美国中央情报局起初居于主导地位，但情报界随着时间推移变得愈发分散。美国中央情报局、美国国家安全局、国家影像与测绘局、国家侦察局、国防情报局，以及各军种的情报部门，都逐渐形成了相互重叠的职责。尽管美国中央情报局局长名义上负责整个情报界，实际上却很少监督其他机构；情报行动的大部分经费来自美国国防部。负责国内执法的联邦调查局，在很大程度上独立于情报界运作，尽管有关美国境内外国恐怖分子的信息与其职责密切相关。

多诺万在情报失误论争中的遗产

九一一袭击事件发生后，国会批评者重新审视多诺万指出的问题——各机构彼此分立，未能将各自掌握的信息整合成连贯的全貌。参议员理查德·谢尔比指出，联邦调查局的分散式结构使信息各自留存在彼此独立的势力范围内。国会着重强调信息共享方面的失误，以及未能把相关信息交到需要这些信息的人手中。在这种论述中，多诺万呼吁设立凌驾于纷争不断的官僚机构之上的机构，以恢复统一，防止分散局面掩盖威胁。

然而，本书的分析将中央集权与信息汇总区分开来。专业机构可以为同一个问题带来不同的专长和本地知识；缺少的是一种可靠的方式，不仅汇总信息，也汇总判断。单一指挥体系或许能让一个机构负责搜集信息，却也可能牺牲分权所带来的多样性、独立性和专业知识。所提出的替代方案，是把各个群体掌握的信息连接起来并加以汇总，而不是假定一个小型中央群体会比更广泛的情报界作出更好的判断。因此，多诺万的遗产既体现了他最初诊断的力量，也揭示了它的局限——知识分散会使国家暴露于风险之中，但仅有统一指挥，并不能保证这些知识会转化为集体理解。