理查德·谢尔比

理查德·谢尔比以国会议员身份批评九一一袭击事件发生前美国情报界的失误。他认为，联邦调查局的分权组织结构使信息分散在大体上彼此独立的官僚领地中，并呼吁设立一个凌驾于相互争执的官僚机构之上的机构，对情报实行集中指挥。他的诊断表达了一种有力的制度性补救方案——如果各机构未能整合所掌握的信息、安排一人统管全局并集中权力，那么或许就能让整个体系运转起来。本书认可共享信息的紧迫性，但不接受集中化是解决办法。谢尔比的提议揭示了本章的核心问题——如何联结专业化、分散的知识，同时不牺牲使其具有价值的独立性。

对情报碎片化的批评

在情报界未能预见1993年至2001年间重大恐怖袭击事件之后，谢尔比特别指出，联邦调查局的分权结构是一大障碍。按他的说法，信息分散在各自独立的官僚领地，而没有提供给能够加以利用的人。更广泛地说，各机构掌握的是局部情况，而不是对国家所面临威胁的连贯全貌。问题并不只是信息存在于不同地点，而是整个体系缺乏一种可靠机制，无法将信息联系起来并识别其整体意义。

谢尔比提出的补救方案借鉴了威廉·J·多诺万先前的构想——废除各自为政的官僚领地，在相互竞争的官僚机构之上设立一个机构。这一主张将集中指挥视为促使信息流动、并确保有人能够判断轻重缓急的手段。按照这种说法，分权使国家误入歧途，而集中化可以纠正这一失误。

集中化的局限

本书将谢尔比对信息共享的合理要求，与他关于共享必须依靠中央权威的假设区分开来。专业化机构能够从不同角度解读信息，而这些视角的多样性或许能揭示一组分析人员容易忽略的关联。因此，体系的缺陷并非分权本身，而是分权之后缺少在各机构之间汇总信息与判断的有效机制。

真正的中央情报机构或许能通过方便一个机构统管信息来解决组织问题，但也可能使体系丧失分散协作的优势——多样性、独立性和本地知识。本书认为，不能想当然地认定任何小团体无论多么聪明，都比更大的群体更有智慧。情报界的集体判断，而不只是中央办公室的审查，才是有望帮助解读累积证据的资源。两者的区别简明却影响深远——信息必须共享，但集中化并不等同于信息汇总。

分散知识及其风险

这种区分属于更广泛的分权论述。分权的优势在于，接近问题的人能够获得依赖经验的默会知识，并专门负责复杂任务的一部分。其弱点在于，系统某一部分收集的知识可能永远无法传达到其余部分。一个有能力的组织必须保留本地专长，同时使不同的判断与观察能够汇集成有用的整体图景。

本书的案例说明了这种平衡为何不仅对情报工作至关重要。在科学领域，研究人员发表数据，供他人审查、质疑并在此基础上继续研究；严重急性呼吸综合征的病因，是通过共享样本与研究结果的实验室共同努力确立的，而非由某位发现者独自完成。相较之下，在企业中，层层管理可能阻碍信息从员工传到高管；而一线决策则可以利用那些难以沿着层级体系向上传递的知识。这些比较进一步印证了对谢尔比方案的批评——中心可以协调，却无法取代分散在实际工作者之间的知识。

更精准的制度性补救方案

本书提出，应以信息汇总而非中央指挥作为基本原则。一项切实可行的措施，本可以是连接各情报机构的计算机数据库，同时允许各机构保留自主权。九一一袭击事件发生两年后，政府仍没有一份整合情报界各方信息的统一监视名单。这个例子具体说明了所提出的替代方案——加强彼此之间的联系就能改善体系，而不必要求每项判断都经过同一个权威机构。

更具雄心的提议包括未来地图计划——建立决策市场，让来自不同机构和官僚部门的情报分析人员交易合约，依据他们对中东及其他地区局势的预期进行判断。这类机制与共享数据库一样，旨在将分散的信息和判断联系起来。谢尔比的批评仍然有力地指出了碎片化的代价；本书的回应并非替各自为政的官僚领地辩护，而是区分消除隔绝与取消分权。理想的情报体系应结合本地知识与独立分析，再使各方贡献能够被整体看见并加以利用。