阿富汗被描述为一个国家——塔利班垮台后，政治变革的希望与外国援助无法修复的制度条件发生了冲突。大量国际资金涌入，但其中许多未能用于建设公共服务或强化国家；其部分影响反而是将稀缺的阿富汗专业人才吸引到援助组织中。该国的经历印证了本书更广泛的论点——当攫取性制度和地方权力结构决定资源用途时，仅靠资金无法克服贫困。

政治过渡与援助到来

九一一袭击事件发生后，由美国领导的部队迅速推翻了塔利班政权。该政权曾庇护基地组织的重要成员，并拒绝将他们移交。2001年12月，由曾与美军合作的前圣战者领导人和阿富汗侨民成员（包括哈米德·卡尔扎伊）达成的波恩协议，制定了建立民主政权的计划。全国性的大型集会——支尔格大会——选举卡尔扎伊领导临时政府。

当时，变革的前景似乎切实可期——据描述，大多数阿富汗人渴望摆脱塔利班统治，国际社会也预期，大量外国援助能够帮助重建该国。联合国和主要非政府组织的代表不久便抵达喀布尔。数十亿美元随后涌入，但资金规模并不能确保这些资金用于其承诺的公共目标。

援助流动与阿富汗国家

最初的支出重点暴露出国际机构的存在与普通阿富汗人的需求之间存在显著差距。用于基础设施、学校、其他基本公共服务或恢复法律与秩序的援助寥寥无几。尽管该国大部分基础设施仍然破败不堪，首批拨款却委托一家航空公司接送联合国及其他国际机构的官员。随后，这些组织雇用司机和口译员，以数倍于阿富汗当地普遍工资的报酬，将少数讲英语的公务人员和仍在任教的教师从原有工作中吸引过来。

这种人才转移的影响不止于就业岗位本身。少数专业公务人员被调去服务国际援助界，援助资金因而开始削弱原本意在建设和强化的阿富汗国家。因此，文中的批评并不局限于浪费——援助的组织方式可能削弱持久复苏所必需的公共能力。

中部山谷的住房援助项目

阿富汗中部山谷一个偏远地区的情况，具体展示了援助承诺如何在经由承包商和组织层层传递时发生变化。村民通过广播听到一项耗资数百万美元的住房修复计划。很久以后，几根木梁才运到村里，由伊斯梅尔·汗的运输垄断集团运送；他曾是军阀，也是阿富汗政府成员。木梁太大，无法用于建造住所，于是村民把它们当作柴火。

资金支出的层层流转有助于解释——为何宣布的项目与村里实际收到的东西并不相符。联合国日内瓦总部扣留了承诺资金的百分之二十作为费用；剩余款项交给一个非政府组织，该组织又为其布鲁塞尔总部扣留百分之二十。之后还有三层，每层都从剩余款项中抽取约百分之二十。最终抵达阿富汗的少量资金用于购买来自伊朗西部的木材，而大部分运输费则以虚高价格付给了伊斯梅尔·汗的运输垄断集团。文中称，木梁最终运到已近乎奇迹，但它们并不适合该地区的需求。

文中指出，这并非个别失败案例。研究估计，只有约百分之十至二十的援助抵达预定对象手中。有关官员侵吞资金的调查为数众多，但欺诈并未被认定为浪费的主要来源——能力不足以及援助组织日常运作惯例也起了重要作用。与其他援助行动相比，阿富汗案例被称为有条件的成功，但它也说明，一笔数额庞大的承诺资金最终可能只有极少部分转化为当地真正有用的援助。

制度局限与另一种方向

本书将阿富汗置于发展援助的更广泛模式中考察。五十年间，世界各国政府获得了数千亿美元，其中很大一部分耗于管理成本并遭到腐败侵吞。在一些案例中，援助帮助约瑟夫·蒙博托等统治者收买追随者的支持并中饱私囊，从而巩固了那些攫取性制度本身就是贫困根源之一的政权。依照文中的分析，问题不仅在于资金管理不善；援助若在既有政治安排下发放，也可能强化阻碍广泛发展的制度。

阿富汗之所以贫困，文中解释说，是因为攫取性制度使产权缺乏保障、法律与秩序薄弱、法律体系运作不良，同时国家和地方精英主导政治与经济生活。这些相同的条件也使援助容易被转移，并使其难以抵达预定受援者。这一诊断并不否认某些具体项目能够发挥作用——文中提到，建校行动取得了成功，尤其是为女孩建校；在塔利班统治时期乃至更早，她们都被完全排除在教育之外。文中也没有呼吁停止援助。削减援助被认为既不切实际，也对有需要的人冷酷无情；即便只有一小部分援助抵达最贫困者手中，这部分援助仍可能具有意义。

文中提出的教训是，放弃认为现行组织方式下的援助本身就能带来持续增长的预期。包容性的政治和经济制度不可或缺；如果传统的附加条件寄望于现有统治者自愿让渡权力，它就不是解决办法。更有希望的援助用途，是通过设计管理方式，让原本被排除在权力之外的民众和群体参与决策。因此，阿富汗既警示人们不要把资金当作解决制度失灵的灵丹妙药，也为本书较为有限的提议提供了具体背景——如果援助有助于扩大参与，而非仅仅沿用现有安排，它就可能发挥更大作用。